第1篇：改革行政执法体制范文
黄岛区综合行政执法改革形式上的看点主要表现在集成式执法、执法规范化和执法高效能等方面。一是形成了统一执法，涵盖城管、交通、海洋、国土、文化、旅游等多部门多领域的全部和部分执法，通过集成式执法解决了表面上“大盖帽满天飞”、实质上执法扰民的现象；二是促进了规范执法，尤其改变了以往各地城管执法普遍存在的执法失范现象，包括重复执法、交叉执法、选择执法、钓鱼执法甚至暴力执法等现象，改善了行政执法机构的形象；三是提升了执法效能，在解决乱执法的同时解决了由于执法力量不足、多重执法障碍等原因造成的多领域执法不到位、法律被搁置、放任违法行为等不作为现象，维护了行政管理秩序，改善了经济社会发展环境。综合行政执法保证了法律的有效实施、维护了法律权威和法律秩序，提升了执法公信力和市民满意度，获得了地方党委政府的充分肯定和相关政府部门的初步认同，在总体上实现了法律效果、社会效果、政治效果的统一。
黄岛区综合行政执法改革的深层看点在于它推进了行政执法体制和行政管理体制的科学化、合理化。一是基于“决策-执行-监督”原则，构建和完善综合性行政执法体制。在管理与执法适度分离的前提下形成了以“决策-执行、专业-综合、巡察-协察、案审-法制”等为表征的结构化执法体系。二是基于“执法-管理-服务”逻辑，实现了一体化管理模式。以纵深推进的综合行政执法连同不断普遍化的政府购买公共服务，在基层地方促进传统行政管理及其实现方式的重构，有利于形成以管理为核心、以执法为保障、以服务为本质的政府治理新模式。三是基于“参与-执法-合作”思维，完善和发展行政主导、市民参与、社会协同的综合行政执法体系。促进市民参与综合行政执法过程，加强行政执法机构与社会组织的合作，更加有利于实现综合行政执法目标。
黄岛区综合行政执法体制改革还有其他若干具体看点：在执法观念上，形成“依法行政-综合执法-执法为民”的系统观念。一是将执法为民作为综合行政执法的根本原则；二是将依法行政作为综合行政执法的工作原则；三是将严格规范公正文明执法作为综合行政执法的活动原则，以综合行政执法践行严明执法、依法行政、执法为民的理念和原则，真正做到了以法为依循、以民为依归。
第2篇：改革行政执法体制范文
一、通过整合执法职能和机构，实现综合执法
首先是对职能相近、执法内容相近、执法方式相同的机构和职能进行整合，减少执法机构，从源头上改变多头执法、重复执法的情况，实现综合执法。在城市管理综合执法方面，全省9个设区市、平潭综合实验区及近半数县（市、区）推进了城市管理相对集中行政处罚权工作，主要整合了市政管理、城市规划、市容环卫、园林绿化、应急管理等有关职责，通过省政府授权，统一交由城市管理综合执法机构承担。在交通综合执法方面，将全省公路路政、道路运政、港政、航政、水路运政、地方海事等六个方面的监督处罚职能进行整合，统一交由交通综合行政执法机构承担。省设交通综合执法总队，设区市及四大港口、高速公路设执法支队、县（市、区）设执法大队。在海洋渔业综合执法方面，整合渔港监督局、渔业船舶检验局等8家执法单位承担的海洋监察、渔政管理、渔港监督、渔船检验、渔业无线电管理、国家海洋与渔业权益维护等职责，共涉及63部海洋与渔业法律、法规、规章赋予的职责，履行133项执法项目。省设海洋渔业执法总队，下辖3个直属支队。在市场监管综合执法方面，结合市县政府机构改革，全省9个设区市和83个县（市、区）中，有2个设区市和66个县（市、区）整合了工商、质监、食药监等方面职能和机构，组建统一的市场监管局，下设市场监管综合执法队伍；乡镇组建市场监管所，统一履行市场监管职责。永安、平潭等试点市（区）还进一步整合了知识产权、卫生监督、物价管理、农业、商务有关职能，统一交由市场监管机构承担，实现大市场监管的工作格局。
二、通过整合执法队伍，进一步加强了执法力量
按照精简统一效能的原则，在整合职能和机构的基础上，进一步整合相关执法队伍，执法力量得到了进一步加强。如交通综合执法，整合了公路稽征、路政治超等执法队伍，在省下达的人员编制控制数内，将各级公路稽征队伍的原有编制全部划转到同级交通综合行政执法机构，各级公路路政、道路运政、水路运政、港政、航政和地方海事等机构原用于执法的事业编制随职能相应划转到同级交通综合行政执法机构，统一了执法力量。如海洋渔业综合执法，整合了8个执法队伍，人员力量实现统筹使用，并通过综合、全面的执法业务培训，提高了队伍素质，提升了执法水平，较好地适应了海洋渔业综合执法的需要。按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，福建省在财政供养人员总量不增加的前提下，通过盘活存量、优化结构、完善待遇等激励保障制度，推动执法重心下移，把更多的人员力量安排到基层，确保执法一线工作所需。如实行市场监管综合执法，全省食品药品、工商、质监等市场监管部门基层一线人员编制占这3个系统总编制超过70%。
三、通过综合执法，进一步规范权力运行
福建省在推进综合行政执法改革中，注重完善执法程序，建立健全执法全过程记录制度和行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制，加强执法监督。在城市管理综合执法方面，市、县（区）均严格履行相关工作程序，经省政府授权后行使相对集中行政处罚权，严格依法履行职责。厦门市利用经济特区立法权的优势，专门制定《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》，通过立法理顺了城市管理执法体制，匡定执法职权，明确执法程序，为依法管理城市提供了遵循。在交通综合执法方面，全省新组建的交通综合执法总队、支队、大队均通过同级法制部门执法主体和执法依据，取得执法主体资格，明确执法依据；并施行了《福建省交通行政处罚裁量权基准制度》等。在推进市场监管综合执法方面，注重规范综合执法机构的市场执法行为，通过建立科学监管的规则和方法，完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度，优化细化执法工作流程。同时，在编制权力清单、责任清单过程中，将综合执法机构承担的权限和责任作为重要内容，全面梳理执法依据、执法内容、执法责任追责情形等，一一列入清单予以公布，切实规范执法行为，推进依法治理。
四、通过创新技术手段，进一步提升综合执法效能
福建省在推进综合执法改革中，坚持协调创新，强化联动配合，积极推进政府职能部门与综合行政执法机构之间建立健全衔接配合、信息互通、资源共享、协调联动、监督制约等运行机制，形成各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作机制。如厦门市建立城市管理执法部门与职能部门联动平台，通过与商事主体信用信息平台和各职能部门行业监管信息平台对接，实现跨部门的联动响应和联动监管执法，增强城市管理执法整体工作的合力。厦门市还在自贸试验片区探索建立相对集中行使部分执法权与构建高效顺畅的监管执法协作相结合的机制及与之相适应的信息化监管平台，强化以信用监管为核心的监管理念，实现监管大数据的归集、共享、利用；建立企业异常经营名录、失信企业名录和严重违法企业黑名单制度，增强部门监管合力，出台部门失信惩戒与守信激励措施，加大企业违法成本，形成一处违法、处处受限，企业不敢违法的监管格局。
同时，依托信息网络技术实现在线即时监督，运用移动执法、电子案卷等手段，积极探索快速处置、非现场执法等新型执法模式，提高执法效能。如商务部门利用物联网建设重要产品等追溯体系，构建“来源可查、去向可追、责任可究”的信息链条，为强化市场行为监管提供了基础依据；福州市积极创建新型智慧城市，着力打造智慧城市综合管理服务总平台，总平台下设数字城管子系统、社会综治管理子系统、应急指挥子系统、社区矫正监管子系统、特殊车辆监管子系统、生态安全监管子系统、公共场所监管子系统、安全生产监管子系统等。通过构建信息化联动平台，形成城市流水线管理模式，实现数据资源互联互通，进一步提升城市管理和执法效能。
第3篇：改革行政执法体制范文
关键词：综合行政执法；困境；大部制
一、界限模糊：现有交通行政执法体制的困境
现行交通行政执法体制是以交通部、省（自区、直辖市）交通厅（局、委）（除特别区分外，以下简称“省交通厅”）为领导，以公路局、道路运局、规费征稽局和港航局等专业管理机构为主线以条块关系为联系，中央、省（自治区）、直辖市地市、县、乡分级管理的架构。这一分散行政执法的模式存在着部门与部门之间、权力与责任之间、权力与权力之间的界限模糊的困境。
（一）体制困境：权责模糊的管理体制
现行的交通行政执法体制存在着两大体制性弊端：一是条块分割的执法格局，二是政策制定与监督处罚职能的合一。条块分割的执法格局。现行交通行政执法体制内存在着两个不同的管理体系，一个是各执法门类纵向的垂直管理体系，即所谓的“条”；一个是各地方交通主管部门横向的区域性管理体系，即所谓的“块”。条状管理体系主要体现为上下级之间的业务指导关系，而块状管理体系主要体现为干部人事关系等由当地交通部门管理。在“条块分割”的行政执法格局下，“条”与“条”之间、“条”与“块”之间、“块”与“块”之间存在着界限模糊的问题。政策制定与监督处罚职能的合一。政策制定与政策执行相分离是公共行政的一条普遍的原则，此举可以保证国家政策的公正。但在现行的交通行政执法体制下，政策制定与政策执行并没有相分离的。各专业管理局的审批管理、现场执法和监督的职能是合一的，这使得各专业局的审批管理和执法处罚失去了独立和有效监督。在条块分割的执法格局下，各专业管理局往往为了部门利益，“执法违法”的现象屡禁不止。
（二）法律困境：边界模糊的法律冲突
所谓边界模糊的法律冲突指的是由于法律关系不顺，而引起的交通法规内部之间的冲突和交通法规与外部法律之间的冲突。边界模糊的法律冲突对交通行政执法工作造成了负面影响。一方面，边界模糊的法律冲突给执法者带来了执法困惑和难度，在一定程度上阻碍了执法工作的顺利进行，从而影响了行政执法的效果；另一方面，边界模糊的法律冲突使得行政相对人承担了这些矛盾和冲突的成本，不仅损害了法律的权威和尊严，同时也损害了政府形象。
（三）主体困境：多头执法的利益博弈
在条块分割的执法格局下，不仅在交通系统内的各执法机构之间存在着权责界限模糊的问题，而且在交通系统内的执法机构与交通系统外的执法机构间也存在着权责界限模糊的问题。从一方面来说，分属于路政、运政、港航、征费稽查和高速公路五个方面的交通监督执法机构存在着业务上的交叉和冲突问题，进而使它们的部门利益也存在着交叉和冲突的问题，又由于各执法机构之间缺乏有效的协调机制，从而导致了多头执法、重复执法的现象出现。
（四）人员困境：缺乏监督的权力滥用
由于交通行政执法机构属于事业编制，所属的执法人员大多不是通过公务员考试进入工作岗位的。又因为历史原因，交通执法队伍尤其是县以下基层，内部子女就业多、退伍军人分配多，“两多”现象造成学历低成了执法人员一道迈不过的“槛”。这使得交通行政执法队伍的人员构成复杂，人员素质参差不齐，文化水平相对偏低，综合素质差强人意。在缺乏有效监督的行政执法体制内，一些执法人员利用制度缺失而权力滥用的行为屡有发生，执法意识淡薄、执法程序不规范、执法不文明等现象时有发生。在合理制度缺失的情况下，一些执法人员的权力滥用进一步加剧了“乱收费、乱罚款、乱设卡”的“三乱”现象。不仅加重了行政相对人的经济负担，而且损害了交通行政执法部门的形象和公信力。
（五）规模困境：臃肿低效的机构扩张
由于实行分头管理的执法模式，每一个管理部门都有自己的执法队伍，造成执法队伍多、执法人员多，增加行政成本。同时，各管理部门为了在公路管理中扩大自身的管理范围和权限，都极力扩大自身的执法队伍，形成一种“养人为罚款，罚款为养人”的管理观念，从而导致各部门执法队伍自身的恶性膨胀，也大大增加了行政执法的成本。与机构臃肿相伴生的就是人员冗余、人浮于事，继而导致整个执法机构的行政成本增加和工作效率低下。
二、综合执法：现行交通行政执法体制的演变
鉴于现行交通行政执法体制存在的诸多困境和弊端，改革目前的条块分割、多头执法的行政执法模式势在必行。交通行政执法模式改革的目标是：建立符合科学和国情，权力制衡与行政保障相结合，权责明确，精简高效，能根除多头分散执法弊端。从西方发达国家的经验来看，实行交通综合行政执法是一个主流趋势。无论是从国外的先进经验来看，还是从国内改革的方向来看，实行交通综合行政执法改革是大势所趋。因此，在2005年6月，重庆市率先在全国进行了交通综合执法改革。我国条块分割、多头执法的交通行政执法体制开始向统一、精简和效能的交通综合行政执法体制转变。这一转变主要有以下几方面内容：
（一）体制之变：由条块分割到条条结合
重庆市的交通综合执法改革打破了传统的条块分割的执法格局，建立了条块结合的新的执法格局。打破条条分割的界限，通过对路政、运政、港航、征费稽查、高速公路五个方面的交通监督处罚职能进行整合，由市交通综合行政执法机构统一行使原来这些机构的执法职能，消除了“条”与“条”之间的界限，实现了“条条结合”。消除了多头执法、重复执法的源头，在一定程度上从体制方面保证了交通行政执法的统一、精简和效能。
（二）主体之变：由多头执法到统一执法
通过改革，从体制上消除了多头执法的根源，从而实现了精简、统一和效能的一元执法。改革前，市一级的路政、运政、港航、征费稽查、高速公路五个管理机构都设有行政执法机构。改革后，重庆市在市一级将路政、运政、港航、征费稽查、高速公路五个方面的交通监督处罚职能进行整合，交由市交通综合行政执法机构承担。主城九区范围内的交通执法实行以市为主，主城九区以外的其他区县将路政、运政、港航等三个方面的交通监督处罚职能进行整合，交由区县交通综合行政执法机构承担。
（三）规模之变：由机构臃肿到机构精简
由于交通综合行政执法实现了“五合一”，在减少执法机构的同时，也大大地减少了旧有模式下的工作人员，从而实现了由机构臃肿向机构精简的转变。例如：市编委收回原征费稽查局的503名事业编制和原高速公路总队500名事业编制，并相应核减市运管局、市公路局、市港航局事业编制16名、108名、55名，大大减少了这些单位的事业编制，消除了人员冗余、人浮于事的机构臃肿局面，不仅实现了机构精简，而且降低了行政成本，提高了行政效率。
（四）人员之变：由来源复杂到统一录用
改革前的执法队伍来源较为复杂，由于缺乏公平、统一和有效考试录入环节，使得执法队伍的素质不能得到保障。通过这次改革，使得执法人员的身份由事业编制向公务编制转化，同时实现了录入机制的正规化，也就是通过正规的公务员考试，从制度上保障了执法队伍的整体素质。综合执法改革后，交通行政执法人员参照公务员纳入统一管理，执法人员编制人数由市编办统一核定。参照公务员“凡进必考”的规定，交通行政执法人员必须经过招录程序后，还需要进行相关的岗位培训才能进入执法队伍上岗执法。执法人员的招录更规范严格了，执法资格门槛更高了，执法队伍整体素质自然也得到了提升。
三、整合缺失：交通综合行政执法改革的困境
重庆市在进行了交通综合执法改革后，理顺了各执法部门之间的关系，消除了多头执法的根源，实现了机构的统一、精简和效能，同时降低了行政成本，提高了行政效率。但与此同时，这次交通综合执法改革仍然存在着如下的一些问题：
（一）困境一、协调机制的缺失
一是行业内部缺乏横向协调机制。本次改革并没有将决策权、执行权与监督权完全分开，因此也没有清楚界定许可工作与执法工作的权限。导致了实际工作中许可部门与执法部门的工作相冲突，破坏了交通运输市场秩序、交通公共利益及安全维护这个有机的整体。二是行业内部缺乏纵向协调机制。由于此次改革没有对总队与主城各区交通局的责任进行清晰、合理和科学的界定，因而导致行业内部总队与主城各区交通局纵向间的协调还存在着矛盾和冲突。三是行业外部缺乏纵向的协调机制。由于此次改革没有协调好主城与各区县之间的财政和编制的矛盾和冲突，导致主城九区外各区县的综合改革推进不平衡。即综合执法改革在有的县区开展顺利，而在有的县区则遇到了阻力。
（二）困境二、配套改革的缺失
由于此次改革仅仅对主要的权责进行了从新界定和划分，而没有对与改革相关的权责也相应的进行界定和划分，也就是说配套改革滞后于综合执法改革。主要表现为以下几方面：第一，财政配套改革滞后。综合执法改革并没有通盘考虑各县的不同财政状况，因而其增加了各区县的财政负担，进而导致了财政状况欠佳的区县对改革持消极态度。第二，编制配套改革滞后。市编委下的控编数与实际工作需要编制的矛盾，即编制太少以致不能满足实际工作的需要，此外人员的内部消化也遭遇了来自内部的不小阻力。因此导致了大部分区县推进改革不积极，目前还有24个区县未开展综合执法改革。第三，人事配套改革滞后。由于目前缺乏对行政执法类专项编制的定性和相关管理的政策依据，因而导致了按照一般公务员管理在招考、收入分配等方面一般性与交通行政执法特殊性之间的矛盾：一是执法人员工作的现场管理特性和权力属性要求执法人员必须具备良好的身体条件和较好的法律基础，这与公务员的一般要求相冲突；二是执法人员工作的随机性、复杂性、应急性等特点与公务员的一般工作特点相冲突。以上矛盾不仅加大了行政执法队伍的管理难度，而且增大了改革的阻力。
（三）困境三、政策法律依据的缺失
由于此次改革属于交通系统内部的试点改革，属于“摸石头过河”，因而使得这次改革缺乏深刻的理论指导和法律法规的强制性支持。宏观上讲，由于缺乏一部由中央或交通部颁布的关于大部委制或综合执法改革的法律法规，使得本次改革既缺乏足够的权威性，又缺乏实践层面的理论指导，导致了改革的推进速度不够顺利，推进实施缺乏深度；重庆市出台的此次改革的方案，较为宏观，由于缺乏通盘考虑的战略性和具体实施的可操作性，因而导致改革的推进方案缺乏针对性，推进程度不够深入；微观上讲，行业内部与各区县缺乏相应的政策和配套改革方案，使得改革缺乏足够的制度保障和良好的行政生态环境，进而使得改革的推进实施陷于孤立，改革的推进过程面临重重阻力。
参考文献：
[1]杨冬林.当前交通行政执法亟待解决的几个问题[J].交通运输，1997（12）：35-36.
第4篇：改革行政执法体制范文
在早期的探索阶段，黄岛区将城市管理、国土资源、文化市场、海洋监察、交通运输、环境保护等六大领域的全部或部分行政执法权统一纳入区行政执法局的执法范围，初步解Q了综合执法的人、财、物、编制的整合机制问题。
在深入推进改革阶段，黄岛区综合行政执法改革从重视对执法机构和职能的综合梳理与重组逐渐过渡到进一步完善综合治理体系与实现治理绩效的目标管理方面。针对综合执法过程中出现的部门间沟通与协调对接机制不完善，各治理主体职责分工不明确、事权不统一，相应配套法律规范欠缺，以及部分机构仍然沿用传统“管理”方式进行执法等问题，他们一方面更加强调制度性建设和行为规范建设，注重治理机制的灵活性与治理结果的实效性之间的统一；另一方面通过对执法事项性质、权责的分类界别，明确了纳入综合执法事项的原则，在此基础之上确定综合执法主体资格，建立和完善各方治理主体综合执法联动机制。
在深化改革阶段，黄岛区将公安、审判、检察等职能部门派驻到综合执法局进行工作，提高了综合执法的实效性与合法性，从体制、机制方面为规范执法工作提供了进一步的保障，发挥了综合执法与公检法机关衔接与联动机制的优势。在执法过程中，他们注重提升执法人员的理论知识修养与业务实践能力。从执法纪律、执法方式等多个方面改进执法工作，培养规范化的执法队伍，努力推进综合执法队伍向复合型、正规化、专业化、职业化方向发展，从而提高了综合执法的执法力度和执法效率。
此外，黄岛区积极完善相应的综合行政执法法律规范。针对当前社会管理体系中事权划分不明确以及相关执法权的合法性来源等问题，通过完善相应的法律程序对执法部门进行授权，明确各治理主体的权力与责任，确保综合执法行为有法可依，促进了地方社会治理体系的不断完善。
就当前综合执法改革探索而言，黄岛区在社会治理体制机制构建等方面做出了有益的尝试，同时也积累了较为丰富的经验。但是，我国地方综合行政执法体制的各项改革和探索，是一个需要长期探索和不断深化的过程。许多改革中产生的新生事物，尚需要接受理论和实践的不断检验，需要与我国社会管理以至整个政治行政体制和人事制度改革的步伐相配套，一些体制机制上的问题还需进一步调整和修正。
第5篇：改革行政执法体制范文
关键词：行政执法；部门行政；综合执法
中图分类号：df31 文献标识码：a doi：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.06.04
前言：源流与视域——行政管理的失灵及其因应 长期以来，人们习惯于将行政等同于管理，或谓之公共管理，或谓之国家管理。自西方资产阶级革命后，国家事务有了立法、行政与司法的分立。由此，行政逐步从国家管理范畴中独立了出来，可谓之行政管理。十九世纪初现代立宪国家兴起，法律逐渐成为最主要的国家统治工具，管理逐渐演变为对法律的执行。然，因各国民主法治水平不一，执法在各国行政所占比重不同。“有的国家执政者重视法治，在各个方面各个领域都制定了比较完善的法律，因此，这些国家的行政主要是执法，其行政管理实质即行政执法。”[1]1949年新中国成立，国家实行计划经济体制。在此时代背景下，国家机关虽然也有立法、行政和司法的划分，但是行政的中心任务并不是执法而是保证国家任务的实现。“政府和单位如同一个传统家庭的家长，个人的一切他都要过问，都要干预，各级领导机关‘管了很多不该管、管不好、管不了的事’，政府无所不能、无所不管，结果导致整个社会失去活力，经济停滞，政府失灵。”[2]20世纪70年代末，中国开始了市场经济改革，经济体制的改革孕育并催生了政治体制改革的时代和中国整个社会的变革。伴随着市场经济改革，计划经济时代的“人治型”、“管理型”行政管理逐步瓦解，朝着“法治型”、“服务型”行政执法方向发展。
时至今日，我国已经历了60多年的发展历程，以改革开放为界分，可以粗略的概括为前后两个30年。“前30 年既为后30年打下了基础， 又为为后30年留下了问题——社会进步与社会代价共存、社会优化与社会弊病并生、社会协调与社会失衡同在、充满希望与饱含痛苦相伴。”[3]中国社会生活各个领域都毫无例外地表现出了社会转型时期的极端复杂性，社会事务急剧增加，社会分工日益精细，且交叉性、模糊性逐渐凸显。相比之下，行政管理体制改革与政府职能转变却尚未到位，行政虽已初步实现了从“管理”到“执法”的转变，但受传统行政管理体制的影响，行政部门林立，职责不清相互交叉重叠。一件事多个部门都享有执法权，而每个部门都无法管好，形成了多头执法与执法缺位，人数众多与人手缺乏所并存的奇怪格局。面临如此之极端复杂的社会背景，如何突破上述执法困境，以因应不断扩张的行政执法需求，乃成为我国行政法治实践应急需解决的现实课题。
在实践中，一种由多部门联合的执法方式逐渐兴起，在一定程度上缓解了执法“乱象”，开启了综合执法实践探索。伴随着综合执法的萌芽，1996年《行政处罚法》出台，第16条《行政处罚法》第16条：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 对相对集中行政处罚权的规定才正式拉开了我国行政综合执法机制改革的序幕。至今，行政综合执法机制改革试点工作已开展已有十六年。十多年来，通过全国许多地方积极探索行政综合执法在解决多头执法，多层执法、执法扰民等方面取得了显著的成绩，积累了丰富的实践经验。然而，“行政综合执法与相对集中处罚权制度，与行政机关关系重大，对行政管理体制改革和政府职能转变以及政府法制建设影响深远”[4]，作为一种新的执法体制的改革和探索，行政综合执法在理论和实践中仍处于一个比较初始的发展阶段。
西南政法大学学报王传干：行政综合执法机制改革研究故此，笔者拟首先从实定法的层面出发，梳理综合执法机制在部门行政中的实践情况。继而，尝试对实践中出现的各
综合执法模式予以类型化，并进而从法理角度探讨综合执法机制的理论基础及相对集中之界限问题。以期对行政综合执法机制的实践现状、理论基础及发展前景做一个整体的梳理、研究和展望，希翼对我国行政综合执法的进一步发展略有裨益。无疑，此举将具有十分重要的理论和实践意义。
一、综合执法的概念
（一）综合执法的概念
“综合执法”一词并非实定法所采用的法律概念，因此并无立法定义可供依循。其定义毋宁是在部门行政实践中所产生的，在早期的规范性文件中综合执法曾被在“综合执法原则”、“综合执法培训”、“综合执法能力” 等层面上使用。而作为综合执法机制意义上使用的最早见于1997年《广东省行政执法队伍管理条例》，其第9条规定，“设立综合执法队伍，必须按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，由省人民政府根据国务院的授权决定或者批准。”近年来，在各种有关行政执法的法律、法规、规章及其他规范性文件中，“综合执法”一词被更是被广为使用。然，综合执法究竟为何，学界与实务界并未达成共识。在学术界，比较具有代表性的观点主要有以下几种：一是认为综合执法是多主体的联合执法或共同执法，如杨解君认为“综合执法机构是由相关的职能部门派出一定人员组成的，它综合行使几个相关部门的各项或一定的行政处罚权，作出处罚决定是以共同机关的名来进行的。”[5]二是认为综合执法是多行政主体单一行政机关的执法。如关保英认为，“行政综合执法是指在行政执法的过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。”“行政综合执法在执法过程中尽管是以一个单一的行政机关出现的，但不能因此就错误的认为行政综合执法是单一行政主体的执法。”[6]三是认为综合执法是单一行政主体独立的执法，如王春业认为，“行政综合执法是指由依法成立或依法授权的一个行政机关综合行使由两个或两个以上相关的行政机关所具有的行政职权，并能以一个整体执法主体的名义承担法律责任的一种行政执法制度。”[7]通过综合、借鉴上述学者对综合行政执法的界定，我们认为所谓综合执法即为解决行政部门职能交叉及职能分散，通过重新调整行政权配置，将原有交叉执法权及分散执法权集中于某一独立的行政机关单独行使。
（二）相关概念的辨析
由于缺乏一个统一性的概念界定，在理论与实践中行政综合执法往往容易与其他概念相混淆。具体而言，主要有联合执法及相对集中行政处罚权。
联合执法是相对于部门单独执法而言，在我国行政执法实践中比较盛行。它是指行政机关之间或行政机关与其他主体之间采取联合行动，进行行政检查或行政处罚，并根据各自的法定职责与权限分别或共同作出处理决定的执法方式。此种联合执法主要有四个方面的特征：一是，行政联合执法主体众多；二是，执法主体在执法活动中地位平等；三是，行政联合执法多存在于行政强制、行政处罚领域中；四是，行政联合执法的临时性[8]。联合执法可以说是综合执法机制的萌芽状态，是面临多头执法、交叉执法、执法扰民困境所做出的一种执法方式之变革，与综合执法有着根本上的区别。综合执法机制改革是执法体制的转变，是根本性的变革，而联合执法仅仅是执法方式的转换并未涉及到体制或机制的调整。这主要表现在两个方面，一是，联合执法是一个松散的联合而不是一个独立的机构，具有临时性、事务性的特点；二是，联合执法机构没有独立的职责权限，不能以自身名义为一定行政行为，亦不能独立对外承担法律责任。
根据我国《行政处罚法》第16条规定，相对集中行政处罚权是指，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中处罚权与综合执法是两个概念，但在实际的法治实践中去并未进行严格区分。国务院法制办负责人青锋在《广东省相对集中行政处罚权试点工作座谈会上的讲话》中指出，起初使用“综合执法”是相对于“分散执法”而言的。这与“相对集中行政处罚权”是一致的，后来使用“相对集中行政处罚权”是为了区别于联合执法，而且再谈“综合”还会涉及到一个问题是“大综合”还
是“小综合”？是“大综合”还是“小综合”？综合到什么程度？是在城管领域综合还是其他领域，这就反映出一种对相对集中行政处罚权制度的认识问题[9]。“但从理论层面上讲，行政综合执法与相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权不是完全可以等同的概念。相比来说，行政综合执法的概念要大一些，是包含与被包含的关系。”[10]因此，在实践中应对两者做出严格的界分，并逐步取消对“相对集中行政处罚权”的扩大使用。这主要是基于以下几方面的原因：（1）从概念的表达方式来看本身角度来看，概念是人类对一个复杂的过程或事物本质的概括，思维的基本单位。“在日常用语中人们往往将概念与一个词或一个名词同等对待。”是指待人、物、事、时、地、情感、概念等实体或抽象事物的词。“相对集中行政处罚权”是一个动宾短语，是对行政权调整一种简单描述，而非一具体的名词，不宜作为一个概念指称一种具体的制度。（2）从概念的内涵与外延角度而言，综合执法改革的内涵更加丰富，外延更加宽泛。相对集中处罚权无法涵盖综合执法改革的所有内容，且亦无法揭示执法改革作为行政改革的本质属性。（3）在实际运用过程中，相对集中处罚权还会引起诸多理解与适用上的偏差。特别是在改革的具体操作过程中，容易致使改革滞留在权力集中层面，而无机构的精简，最终可能导致权力的过度集中和行政机构的膨胀。同时，即便是采用“相对集中处罚权”的 概念，也无法规避是“小集中”还是“大集中”，集中到什么程度的问题，还会让人迷惘于“综合”与“集中”之间不知所措。
二、综合执法在部门行政法中的实践
自《行政处罚法》颁布以来，综合执法机制改革就受到了国务院和地方政府的广泛重视，一些城市相继被列为试点对象，并于2002年在全国范围内推广开来。2002年8月22日《国务院关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》指出，“实践证明，国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国范围内推进相对集中行政处罚权的工作时机已基本成熟。” 一些法治较为发达的省市已经制定了相应地方性法规或规章，试点领域也由原来的城市管理领域逐步推进到诸如交通、文化、卫生、农业、计生等部门行政法领域。由于篇幅所限，现选取城市管理、交通运输及文化市场三个比较比较典型的领域分述之。
（一）城市管理综合执法
改革开放以来，我国城市化进程逐步加快，城市建设迅速发展，基础设施日臻完善，环境质量不断提高。但是，伴随着城市化进程的不断提高，在城市管理中各种复杂的社会问题和管理难题以及城市管理的体制性问题和矛盾也日益凸显。这些问题既制约城市管理水平的提高，又不利于城市建设的发展和群众权益的保护。1996年《行政处罚法》颁布以后，综合执法机制改革首先在城市管理领域开展起来。其发展历程大致可分为以下四个阶段：
第一，初步试点阶段（1996.4-2000.9） 1996年4月15日国务院于下发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号），指出“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行；国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。”随后全国有16个设区的市获得了批准，其中有3城市未开展实际试点工作[11]。
第二，扩大化阶段（2000.9-2002.8） 2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000] 63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。“截止到2002年8月，按照国务院有关文件的规定，已经有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作。”[12]
第三，全面推广阶段（2002.8-至今） 2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发[2002] 56号），决定在广东省
、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合执法的试点，其它省区市各选择1-2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003] 4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排，至此综合执法试点工作在全国范围内得以推广。
第四，总结反思阶段 该阶段相较于前三个阶段而言并没有明显时间段的界分，是伴随着试点工作不断的推进而发展起来的。2006年北京“崔英杰案”可以说是该阶段的一个标志性事件。“崔英杰案”将城市管理部门推舆论的风口浪尖，给城市管理部门带来了很大的压力。同时，也促使城市管理部门自身正视问题，积极求变，缓解公众的不满，回应社会的要求。理论和实务部门也逐渐开始“对城市管理和综合执法进行全方位的思考，以便能够更加理性地作出判断和选择。”[13]城市管理综合执法是一项长期的系统工程，在试点工作开展到一定程度的情况下必须对其进行全面的总结和反思，并在此基础上将综合执法推进到常态化阶段，最终完成综合执法机制的改革。而对综合执法的总结和反思将永远伴随综合执法工作的始终。
（二）交通运输综合执法
与城市管理综合执法改革不同，交通运输综合执法机制的探索起初并没有一个统一的主导机关，而是由各地根据自身情况开展起来的。早在《行政处罚法》颁布以前，重庆市就开始了早期的探索。1994年4月28日， 成渝高速公路建成通车重庆段开始试点高速公路“统一管理，综合执法”， 由高速公路执法大队综合行使原由公路路政、公路运政、交通征稽、交通安全4支执法队伍行使的行政处罚权。《行政处罚法》颁布以后，重庆市人大做出《关于加快高等级公路建设和加强高等级公路管理的决议》，对公路综合执法改革的探索作出肯定。2003重庆交通综合执法工作的探索得到了中央的肯定，同年交通部在广东和重庆两个省级地区开展交通综合行政执法改革试点工作。2004年交通部办公厅下发了《开展交通综合行政执法改革试点工作的意见（征求意见稿）》进一步推进试点工作。2005年6月29日，重庆市交通行政执法总队挂牌成立。重庆综合执法改革“主要体现在两个方面，一个是高速公路综合执法，另一个是区县（市）的区域交通综合执法。同时，重庆市出台了全国首部行政执法规章，从程序上规范行政权力和行政执法行为。”[14]广东省交通厅于2007年成立综合执法局，将原来分属不同职能机构的六支执法队伍进行整合。截至2008年，已有中山等10个地市完成了交通综合行政执法局的挂牌工作，其他市的交通综合行政执法机构也将于近期陆续挂牌[15]。此后，北京、重庆、广州、山东、四川等省市相继出现开展了交通行政综合执法机制改革的探索。2008年3月，交通运输部挂牌成立，采用“12+2”机构设置格局，即由12个职能司局，外加机关党委和离退休干部局。并采取定机构、定编制、定职能的“三定”方案设置部门架构，从交通运输部至县交通局逐步建立起了一个相对完善的综合执法的工作运行机制。
（三）文化市场综合执法
“文化市场是市场经济体系的有机组成部分，是文化商品、文化服务以及文化资源营销活动的场所。”[16]它同城市管理领域一样也是一个非常复杂的领域，涉及的部门众多， 包括演出、音像制品、图书报刊、电子出版物、广播电影电视、娱乐、美术品和文物等各部门。各部门并列平行， 政出多门，且机构职责不清， 权责不明，也是“多头执法、执法扰民”的重灾区。自1978年十一届三中全会以来，我国文化体制改革始终未曾间断。文化市场综合执法改革正是在文化体制改革与综合执法改革的双重背景下开展起来的。1999年12月上海市颁布《上海市文化领域行政执法权综合行使暂行规定》（1999年12月29日上海市人民政府令第79号），组建上海市文化稽查总队，率先在文化领域进行综合执法机制改革的探索。2004年9月，《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见〉的通知》（中办发〔2004〕24号），批准在北京、上海等9个地区进行文化市场综合执法的改革试点工作，将文化
合执法改革提升到了部级层面。2005年12月，中共中央、国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》（中发[2005]14号），进一步明确积极稳妥地推进文化市场综合执法改革。伴随着党的十七届六中全会的召开，“我国文化改革发展进入了一个新的阶段”[17]。文化综合执法体制改革也登上一个新的台阶。截至2011年11月，全国18个省（市）基本完成综合执法改革。除新疆、西藏和宁夏外，其他28个省（区、市）均已制定印发关于加快推进全省改革的实施意见或工作方案[18]。一系列法规、规章及相关配套性措施得已制定和完善。至2012年初，文化市场综合执法改革基本完成，在文化市场执法领域取得了显著的成效。
三、类型化的尝试
由上文可知综合执法改革在实践中所涉及的领域广泛，关于综合执法机制的实践类型，亦多有研究。学者们通常以权力的来源为标准将其概括为授权型和委托型两种模式。此种划分无疑是基于对相对集中行政处罚权的“深刻”认知而产生划分方法。由本文第一部分的论述可知相对集中处罚权的概念运用不仅难以揭示机制改革的本质，而且容易使人们误以为综合执法改革只是执法方式的转变，而非机制的转换。对于综合执法改革的认知必须将其置于政府职能改革大背景之下，是对执法体制的重组和重塑，而非小修、小补。因此，从行政机构改革的角度，可将综合执法机制改革实践模式划分为：权力配置型、机构调整型及统一执法型，以下分述之。
（一）权力配置型
顾名思义，权力配置型模式即是以权力的重新分配为核心的机构改革方式。此类模式的指导思想是在于协调行政部门之间的职能，避免产生新的部门，防止由此引发的机构膨胀。其最大的特点在于对于现有机构和部门不做调整，只是对部门的职权做出重新的配置，既可以由法律授予新的职权，也可以基于其它机关的委托而集中行使。如青岛市城市管理委员会，同时履行城市管理和监察执法的职能，并加挂城市管理监察总队的牌子合署办公，一个机构两块牌子。此种模式虽然能够防止行政机构的膨胀，但也达不到精简的效果，其改革深度仅限于执法方式的变换。在综合执法改革试行的初期可以作为一种试点方式而采用，但随着改的不断深入，此种机制改革还需进一步的深入。
（二）机构调整型
所谓机构调整型即在综合执法改革过程中，不仅伴随着职权的调配，更为突出的表现就是行政机构的调整，或增加、减少，或重新设置。此种类型具体又可划分为两种：一是，设立非具有独立法律地位的综合执法机构。如，深圳市文化市场综合执法是文化、广电、新闻出版、版权四局合一的文化执法体制，四块牌子，一套人马。内设了一个稽查队，统一包括对文化市场、文物市场、广电、出版物市场的执法权。该综合执法机稽查队不具有独立的行政主体地位，即作出行政行为的主体仍是原有部门，稽查队不能作为行政复议的被申请人或被告；二是，建立具有独立法律地位的综合执法机构。例如，1999年上海市设立文化稽查总队行使文化领域综合执法权。文化稽查总队接受文广局、新闻出版局等部门委托，在文化领域综合行使执法权。2004年根据中办、国办转发的《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》（中办[2004]24号），市委、市政府批准设立市文化市场行政执法总队，作为市政府直属的行政执法机构，具有行政执法主体资格，主管全市文化领域综合执法工作，同时撤消市文化稽查总队建制。值得一提的是在起初，上海市文化稽查总队不具备有执法主体资格。直至2004年9月中央办公厅、国务院办公厅转发了、中央编办、财政部、文化部、广电总局、新闻出版总署、法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见，才使得编制问题、体制问题、法律问题、经费问题得到了有效地解决。根据实践的情况来看，此种具有独立地位的综合执法机构改革取得了良好的效果，也是综合执法改革所应选取得最优模式。但，值得警惕的是新的独立的执法机构的建立必需伴随旧有机构的裁撤，否责综合执法机构的设立将只能是为行政机构的膨胀不断的“添砖加瓦”，而无更多意义。
（三）统一执法型
除了上述两种模式以外，还有一种模式虽然也涉及到职权的配置和机构的调整，
但因其是一种统一性的大综合执法形式，因此有必要单列出来。以沈阳为例，2002年7月11日沈阳市成立城市管理行政执法局，下设13个分局，集中了来自城市规划、市容环境卫生、市政管理、房产管理、工商行政管理、公安交通管理、煤炭市场管理、气象管理等十四个领域的行政处罚权。“深圳的罗湖区也是这种模式。这种模式就是整个大的综合执法，包括城管、工商、交通、环保、旅游、文化、文物、广电、新闻出版，这些都被统统放在一起来实行综合执法。深圳市罗湖区一开始就是这么做的，在实践过程当中，就感觉到有许多的问题没办法解决，最后罗湖区又回来了。”[19]此种模式的优点是一定程度上解决了过去政出多门弊端，但同时也忽略了很多行政事物的专业性和技术性，只是对行政机构和职权的简单合并，在实际的执法过程中将导致很多技术性问题难以解决。
四、法理基础
随着综合执法机制改革的不断推进和深入，一些社会矛盾和问题逐渐凸显了出来，实践中遇到的执法困难也越来越多。特别是2006年，“崔英杰案件”更是将综合执法改革推到了舆论的风口浪尖上，其中既有支持之声，更有谴责之词。不仅实践中如此，“理论界对这场改革的质疑也日益高涨。”[20]甚至，有学者呼吁尽快停止这场“吃力不讨好”的改革[21]。因此，如何从理论上因应综合执法改革所遭际的质疑仍是不可回避之问题。以下，从效率与公平的权衡、集权与分权的考量、行政法定原则的责难及精简、统一、效能原则四个方面展开。
（一）效率与公平的权衡
效率与公平是既相互依存、相互促进，在一定程度上又相互对立的两种法律价值。效率的基本含义是成本和产出之间的比例关系，主要关涉资源的配置与使用率。因此，可以说效率问题实质上是生产力的问题。而公平，虽然涉及不同领域与层次，但其主要要关涉成果的分配问题，本质应该属于生产关系的范畴。因此，可见效率与公平的关系实质上是生产力与生产关系之关系的反映，效率是公平的基础，丧失了效率的公平就如同无源之水、无本之木。效率诉求我国社会主义市场经济发展的必然要求，这一规律不仅迫使每个市场经济主体不仅必须有强烈的效率意识，还必须将效率置于优先的位置。效率价值体现在行政执法领域即为执法效率原则，意指“在依法行政原则的前提下，行政机关对社会实行组织和管理的过程中，以尽可能低的成本取得尽可能大的收益，取得最大的执法效益。”[22]与立法机关和司法机关相比，行政机关更加强调要求执法主体对行政相对人的合法权利及时的作出反应，特别是在处理紧急性和突发性事务中，更加强调效率的作用。但同时法律亦不能将效率绝对化，正如罗尔斯所言，“一个社会无论效率多高，如果它缺乏公平，则不能认为它比效率低但比较公平的社会更理想。”[23]法律在促进社会经济发展的过程中还必须保障社会公平，防止两极分化。否则，丧失公平的效率带来的只能是社会的动荡和矛盾的激化。行政执法效率原则要求政府行政系统部门划分合理、权责明确，只有如此才能保证政令通达。行政综合执法即是将分散在不同部门的相同或近似的职权集中在一起，避免因职能交叉、重合所引起的趋利性执法，从而有利于减少部门之间的内耗和降低执法成本，提高执法效率。
（二）集权与分权的考量
传统的分权理论是指立法权、司法权、行政权之间理应各自分工、相互制约。随着现代分权理论的深入和发展，分权不再限于三权的分立，而逐渐深入到同一种权力内部的分立与制衡，既包括三权分立，也包含行政内部分权。行政内部分权主要是指政府与私营部门之间、大地理区域和小地理区域的政府之间或某个政府的各级行政部门之间权力配置的过程、状况或倾向的一种特征，其主要包括地方分权和公务分权两种类型[24]。德国学者马克思·韦伯将此种权力分工的思想引入管理领域，提出“科层制”管理分工理论。“在科层体制内部，每一个个体单元被分割成各自独立的部分，并且要求完全排除个人的情感纠葛，对权力义务体系的规定细致而明晰，使得每一个人都能够照章办事而不至于超出权力义务体系范围。”[25]科层体制从其产生之日起，在整个20世纪无论是给政府机关还是企业组织都带来了很高的效率。然而，伴随着社会事务分工的日益精细，学科间的界限变得日益模糊，严格恪守职责划分的科层制愈加难以应对这一变化，从而易于导致部门行政。于是，因应这一变迁西
方国家兴起政府改革运动，“新公共管理理论”应运而生。美国著名学者詹姆斯·w·费斯勒和唐纳德·f·凯特尔提出了“机构重组、不断改进以及机构精简的新公共管理改革的三个经典特征。”[26]该理论讲求合作与协商，以期改变建立在官僚体制上的管理模式，为人们重新审视公共行政的提供了全新的范式。综合执法机制改革的初衷即是为了规避部门行政，精简政府机构，这恰恰是新公共管理理论所提倡的。由此看来，综合执法改革是在过度分权而引发的部门行政的现实情况下，而对于新公共理论的实践回应。
（三）行政法定原则的责难
尽管我国《行政处罚法》、《行政许可法》及最新颁布的《行政强制法》都对综合执法做了明确的规定，但其仍面临着行政法定原则的责难。“所谓行政法定，即法无明文规定不得任意行政，具体有包括职权法定原则，法律优先与法律保留原则等内容。”其中职权法定要求“任何行政职权的来源于作用都必须有明确的法律依据，否则越权无效。”[27]有学者认为，“综合执法机构的出现违背了这一基本原则。只需要经过国务院的批准，就可以由省一级人民政府决定变更行政机关的某些职权范围，实质上违反了宪法和组织法的规定。”[28]根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第3款规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”可见，不仅国务院有权批准某省级人民政府工作部门的设立、增加、减少或合并，同时科学、合理设置和划分政府部门，对政府部门的职能进行调整也是各级政府的职责所在。《行政处罚法》、《行政许可法》及《行政强制法》中有关现对集中行政权的规定其实质并非的单纯职权调配性规范，而是对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条的补充性规范。机构的增加、减少或重组必然带来职权的变动，只要按照法定的权限和程序进行，就不违法。由此可见，综合执法改革并不违反宪法和组织法的规定以及行政法定原则的精神。
（四）精简、统一、效能原则
精简、统一、效能原则是我国国家机构和职能设置的一项基本原则。我国《宪法》第27条规定，“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率”。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第2条规定，“国务院行政机构设置和编制管理应当适应国家政治、经济、社会发展的需要，遵循精简、统一、高效的原则。”党的十六大报告中进一步明确提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构、实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题”。长期以来，我国地方政府机构臃肿，职权不清，职责交叉，导致了部门行政、效率低下，割裂了公共行政的统一性，妨碍了公平竞争和统一市场体系的形成。综合执法机制改革即是通过科学调配部门职能，合理设置行政机构，优化公务人员配置，以形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政执法体制，是对于精简、统一和效能原则贯彻与落实。
五、综合执法的界限
（一）分权制衡的宪政要求
毋庸置疑，行政机关任何改革与创新都必须置于宪法的框架之下，这是为了确保其能够与整个国家的宪政基础相适应。在宪法权力的学说中，权力分立的开端是以三权分立为源头的。传统分权理论认为，“如果同一个人或是主要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使三种权力……则一切都完了，”[29]这是我们开展宪政制度建设的最基本前提，要防止滥用权力，最好的方式就是以权力制约权力，使权力之间彼此牵制、互相制约，形成一种权力之间的良性竞争。由此，“原来静止的三种权力通过相互制约，迫使它们发挥作用，限制权力滥用，从而达到协调前进。”[30]随着权力分立思想的不断深化，及现代社会的发展，权力分立不再仅仅停留在属性不同的权力之间，其亦可能在同一种权力内部设计出分立机制。从而限制某一种权力过度膨胀演化为“一言堂”，这一趋势在现代日渐兴起的行政国家中愈加凸显。特别是鉴于行政权容易滥用的本质属性，我们必须
觉行政权的过渡膨胀，这包括权力扩张和权力集中两种形态。而限制扩张的方式不仅要围绕三权分立机制本身而构建，同时行政权内部亦应予以分化。现在看来，这种理论主要在“行政主体多元化”以及在晚近“行政自制”理论中得以展开。其中，行政主体多元化理论者认为，公共服务民营化导致出现非行政机构的多元主体现象，理应归结为行政分权理论范畴之中，“行政分权制度决定着行政主体的范围”；[31]行政自制理论从行政机关自身的主动性出发，以自我拘束为核心，构建内部分权机制往往被作为其典型实践形式予以解读[32]。综合执法改革将原来分散于各个部门的权力予以集中，这在很大程度上解决了部门行政的弊端，但同时此种权力的集中也是行政权膨胀的一种表现，不得不引起我们的警觉。因此，在综合执法改革过程中应防止行政权的过度集中，且在综合执法机构本身亦应按照“行政自制”理论建构自我预防、自我纠错和自我制约的内部行政机制。
（二）相对集中的制度定位
综合执法机制改革其本质是将原有过度分散化的行政职能和行政目标统一起来。其核心是对于分散化的行政权的相对集中。在制度定位上，无论是对行政处罚权的、行政许可权、行政强制权抑或是其他相关性权力，立法者应当确立的最为基本的态度就是“相对集中”，而并不能作扩大化的理解。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域。”这既是对相对集中范围的表述，也是相对集中的原则表述。具体而言应包含如下内容：（1）相对集中的前提是行政职能或行政目标分散化的存在。只要是存在行政职能或行政目标分散化的领域就可以进行集中，不论其涉及哪一部门。反之，则不得也无需进行任何程度的集中；（2）相对集中的目标是为了解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题。解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题的途径有很多并非只有综合执法一条道路，且在实践过程中权利的集中行使也未必是最优的选择。因此，是否需要集中以及集中的程度还需要结合实际情况综合考量；（3）相对集中的领域应限于职责相近或相关部门，对技术性和专业性差别较大的领域不得进行集中。相对集中应理解为原相近或相关部门之间的合并与集中，[33]而并不是对所有行政处罚、行政许可以及行政强制权的集中。例如，在行政许可中，“采用形式审查的行政许可一般可以集中，需要进行实质审查的行政许可则一般不宜集中。专业性技术强的行政许可一般不宜集中，不需要专业技术知识就可以审查判断并做出决定的行政许可可以集中。”[34]（4）相对集中必然伴随着机构的精简。虽然从理论上讲综合执法的改革并不必然伴随着机构的精简，但将其放置于从我国行政改革大背景之下来看，机构的精简无疑是改革所要到到的基本目标之一。否则，分散的机构设置与集中的权力所带来的只能是机构与权力的膨胀。
结语：尊重与戒惧——行政综合执法改革的制度展望 改革开放以来，我国经济迅速迅速发展，各种新生事物层出不穷，社会事务急剧增加，一定程度上带来了执法或是管理上的混乱。加之，我国政府职能职能转变行政管理体制改革尚未完全到位，机构臃肿、职责不清、执法不规范的问题还相当严重。在传统的行政管理体制下往往是制定一部法律或法规，就要设置一支执法队，这直接导致了部门行政的滋生。综合执法机制改革不仅在很大程度上解决多头执法、执法扰民等问题，也在一定程度上打破了执法队伍不断膨胀的恶性循环。但同时我们也应看到综合执法机制改革中还存在很多问题，特别是在城市管理综合执法改革过程中凸显的种种弊端，也不得不让我们对这一制度保持着警醒。因此，面对综合执法机制改革我们的基本态度应该是“尊重与戒惧”。尊重并不意味着盲从，其立足点在于对综合执法的理性思考；戒惧也并不意味着盖然否定，而是在尊重的基础上发现问题、解决问题使其向着规范化、法治化的方向发展。正如章志远所言，“任何制度创新都必须接受合法性和正当性的拷问。否则，在近乎狂热的“大干快干”之声中，非理性的狂潮就极有可能会导致既定的法治秩序遭受重创。”[35]
参考文献：
[1] 姜明安.行政执法研究[m].北京：北
京大学出版社，2004：3.
[2] 姜明安.行政执法研究[m].北京：北京大学出版社，2004：11.
[3] 中共中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心.怎样看待新中国两个30年[j].求是，2009，（14）.
[4] 国务院.国务院关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定.（国发[2002]17号），2002-08-22.
[5] 杨解君.关于行政处罚主体条件的探讨[j].河北法学，1996，（1）.
[6] 关保英.执法与处罚的行政权重构[m].北京：法律出版社，2004：4.
[7] 王春业.对“行政综合执法”概念的再辨析[j].盐城师范学院学报：人文社会科学版，2007，（3）.
[8] 马良全，李毅.我国行政联合执法的困境及改进[j].行政与法，2010，（12）.
[9] 青锋.关于相对处罚权的几个问题——国务院法制办协调司青锋司长在广东省相对集中行政处罚权试点工作座谈会上的讲话[j].杭州政府法制，2001，（10）.
[10] 于冰.行政综合执法探析[d].济南：山东大学，2009-03-10.
[11] 本书编写组.相对集中行政处罚权工作读本[m].北京：中国法制出版社，2003：83-189.
[12] 章志远.相对集中行政处罚权改革之评述[j].中共长春市委党校学报，2006，（1）.
[13] 马怀德，车克欣.北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路[j].行政法学研究，2008，（2）.
[14] 赵栋辉.交通行政综合执法研究[d].成都：西南交通大学，2010-11-10.
[15] 高宏峰.高宏峰副部长赴粤调研交通综合行政执法改革[eb/ol].[2012-05-09].http：//gov.cn/gzdt/2008-07/25/content_1055371.html.
[16] 雷晓龙，张飞鹏.近年文化市场的发展特点与政策应对[j].中国市场，2011，（31）.
[17] 秦杰，李亚杰，卫敏丽，华春雨.向社会主义文化强国阔步前行——《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》诞生记[n].人民日报，2011-10-27（01）.
[18] 文化部.文化部办公厅关于2011年第三季度全国文化市场综合执法改革进展情况的通报[eb/ol].[2012-05-18].http：//mcprc.gov.cn/xxfb/zwxx/ggtz/201111/t20111118_133548.html.
[19] 李武祥.文化市场综合执法模式研究[d].长沙：国防科学技术大学，2006-10-11.
[20] 马怀德，车克欣.北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路[j].行政法学研究，2008，（2）.
[21] 章志远.相对集中行政处罚权改革之述评[j].中共长春市委党校学报，2006，（2）.
[22] 张文显.法理学[m].2版北京：高等教育出版社，2005：273.
[23]约翰·罗尔斯正义论[m]何怀宏，等，译.北京：中国社会科学出版社，2009：16.
[24] 郭朋.论行政分权与行政主体多元化问题[j].齐鲁学刊，2005，（5）.
[25]马克思·韦伯.经济与社会：上卷[m].林荣远，译.北京：商务印书馆，1997：242-248.
[26] james.wfesieranddonald.fketti.thepoiitiesoftheadministrativeproeesslmj[m].cqpress，1999：68-81
[27] 周佑勇.行政法原论[m]2版北京：中国方正出版社，2005：66-67.
[28] 湛中乐.行政许可法应用解答[m].北京：中国检察出版社，2003：132.
[29] 孟德斯鸠.论法的精神（上）[m].张雁深，译.北京：商务印书馆，153.
[30] 李龙.西方宪法思想史[m].北京：高等教育出版社，2004：121.
[31] 李昕.中外行政主体理论比较研究[j].行政法学研究，1999，（1）.
[32] 崔卓兰.行政自制理念的实践机制：行政内部分权[j].法商研究，2009，（3）.
[33] 方洁.相对集中行政许可权理论与实践的困境与破解[j].政治与法律，2008，（9）.
第6篇：改革行政执法体制范文
一、从加强党的执政能力建设高度，进一步增强发展改革部门依法行政的自觉性
依法治国是我们党执政55年来的主要经验，也是加强党的执政能力建设必须长期坚持的重要指导原则，我们党科学执政、民主执政，很大程度上要通过依法执政来体现，又要靠依法执政来保证。依法治国，《决定》明确指出，要把依法执政作为新的历史条件下党执政的一个基本方式，提高依法执政水平。坚持依法执政，就要加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。这反映了我们党在新的历史条件下对自身执政模式和执政规律认识的自觉，是在新的执政环境下切实提高党的执政能力的一项重大战略任务，是在新形势下巩固我党执政地位的重要保证。
按照《决定》的要求，党领导发展的一个重要方面，就是推动立法，推动政府依法行政，依法履行职责，在法治的轨道上推动各项工作的开展。宏观调控能力直接反映党的执政能力，体现党领导经济的水平。发展改革部门是党中央、国务院和各级党委、政府在经济工作方面主要的参谋和助手，是宏观调控政策措施的制定者和执行者，《决定》提出的提高党对经济发展领导水平所要求所涉及的内容，都与我们发展改革部门密切相关。我们要从加强党的执政能力建设、巩固党的执政地位、保障国家长治久安的战略高度，认真学习、深刻领会依法执政、依法行政的重要性和紧迫性，增强依法行政的自觉性，加快转变职能，努力把依法执政、依法行政的决策和理念落实到发展改革的各项工作中去。发展改革工作任务越是繁重，越要增强依法行政的自觉性，依法处理和解决各种矛盾和问题，逐步形成主要运用经济手段和法律手段依法管理经济活动的宏观调控机制，使宏观调控纳入制度化、规范化、法制化轨道，不断提高宏观调控水平，保证中国经济这艘大船在今后的一、二十年内能够继续保持既快又好的发展，为全面建设小康社会奠定坚实的物质基础。
今年以来，依法行政工作有了很大进展。3月22日，国务院《全面推进依法行政实施纲要》，提出了今后10年全面推进依法行政、建设法治政府的目标、指导思想、基本原则和要求、主要任务，标志着政府的法制建设进入了新的阶段。
近几年来，在全国依法行政的进程不断加快的过程中，发展改革部门推进依法行政的工作力度也不断加大，特别是本届政府组建以来，结合贯彻《行政许可法》和《国务院关于投资体制改革的决定》，在立法、执法方面作了大量工作，法制建设取得了明显进展。但我们也必须看到，当前发展改革部门依法行政的状况与转变职能的要求，与履行好促进发展、推进改革的要求，与提高宏观调控水平的要求相比，还有很多不相适应的地方。问题比较突出的主要是两方面：第一，无法可依。目前我们日常工作中行使的大量管理经济的职能，依据主要是党中央和国务院的文件，法律法规依据很少。这种状况已在相当程度上影响了我们很好地履行职能。第二，监督执法相对滞后。有关主管部门没有严格依法办事，对投资项目的监督检查力度也还不够。违法违规行为不能及时得到惩治或者惩治力度不够，必然导致对法律制度的漠视和有法不依、有令不行。
二、按照国务院部署，加快推进发展改革部门依法行政进程
关于推进政府机构依法行政、建设法治政府的工作，国务院已经有了明确的部署和要求，我们要结合发展改革部门的工作特点，进一步加大工作力度，努力做到思路上有创新，举措上有突破，行动上有成效，不断提高发展改革部门依法行政的能力和水平。
总体上看，发展改革部门推进依法行政工作具有以下三个特点：一是范围大。从国家发展改革委的业务面看，既要把握宏观又要引导微观，既要促进发展又要推动改革，既要谋划长远又要调节当前，既要促进经济发展又要推动社会事业发展，涉及的立法、执法问题面很宽。二是难度大。随着改革的深化和经济的发展，特别是对外开放程度的不断扩大，经济发展中不确定的因素越来越多，各种经济关系也错综复杂，一些体制方面的关系还未理顺，立法难度非常大。三是任务重。这表现在两方面，一是发展改革法制建设本身任务重，二是法制机构和人员不适应改革发展的任务。发展改革部门法制建设相对滞后，需要我们从立法、执法、普法、法律监督等各个方面全面提升发展改革依法行政水平，工作头绪多，压力大。
近期重点要做好以下几个方面的工作。
（一）适应发展改革需要，加快立法步伐
首先，要更新法治观念。按照执政为民的宗旨，树立和贯彻以人为本、全面协调可持续的科学发展观，将规范和约束行政权力，促进经济发展，推进改革，保障社会公众和法人依法享有各项权利和自由，作为立法工作的出发点和落脚点。“三个代表”和以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，最终要落实到为人民服务的宗旨上去，全心全意为人民服务，提高人民的生活水平。这就要求我们的立法，体现以人为本的，全面、协调、可持续的科学发展观。既要为发展改革部门履行好职责提供法律依据，更要着眼于通过立法，创造促进经济持续快速协调健康发展的有利条件，为发展社会主义市场经济创造良好的体制环境。具体来说，不论是法律法规还是规章，都要充分考虑拟定的措施和规则是否有利于推动技术进步和经济结构调整，是否有利于经济和社会协调发展，是否有利于将解决当前问题和规划长远发展相结合，是否有利于比较妥善地处理效率和公平的关系，是否有利于维护最广大人民群众的根本利益。
其次，要把握立法重点。重视立法，并不是说立法越多越好。关键是要从实际出发，确实能发挥作用。推动依法行政进程，我们要分清轻重缓急，抓住当前亟须做的。当前要重点加强完善宏观调控机制、规范政府投资行为、规范规划编制程序、确定产业政策和市场准入条件、促进经济社会协调发展、综合利用资源、储备战略物资、建立应急体系等方面加快立法。
（二）健全机制，推动法律法规正确实施
一是要落实执法责任。发展改革部门行政执法职责具有行业跨度大，形式多样，执法对象量大面广的特点，必须理清执法依据，明确职责分工，落实执法责任。执法责任还应当进行层层分解，做到岗位明确，责任到人。要明确决策权限，完善决策的程序和公开化、民主化制度，积极探索健全行政决策监督和责任追究制度。只有这样，才能从制度上防止失职和消极不作为，也有利于防止越权乱作为。
二是要加强执法监督。历史事实证明，不受监督和制约的权力必然导致滥用和腐败。依法行政，必须强化对行政活动全过程的监督。现在许多事项，批了项目，发了证照，但由于事后监督不到位，问题照样发生，还是没有管好。为此，必须完善行政监督机制，依法对行政行为进行监督。凡是由发展改革部门负责实施的行政许可、行政审批和其他事项，都要建立健全监督检查制度，依法履行执法监督职责。同时，要发挥社会监督作用，鼓励社会公众投诉和举报。当前，要协同有关部门加强对宏观调控政策落实情况的监督执法，及时纠正为相互攀比、扩大投资而超越法定职权审批项目，以及对不符合法定条件的项目滥发许可的现象，保证中央政令畅通。
三是要严格执行《行政许可法》，推进职能转变和管理创新。《行政许可法》对实施行政许可的诸多规定，都是对现行许可制度的重大改革和创新，与传统做法有很大不同，各级发展改革部门都需要有一个逐步熟悉和适应的过程。比如凡没有法定依据的许可，坚决取消，也不得擅自增设；对保留的行政许可项目，要制定颁布有关许可条件、程序和期限的配套规章和规范性文件；实施行政许可的各项办公制度等，内容多、要求严格。我们要更加自觉地按照《行政许可法》的原则和各项规定，尽快转变管理理念、管理职能、管理机制，防止因违反法定程序引发行政复议或者行政诉讼。
（三）依法监督，切实做好行政复议工作
行政复议制度是适应社会主义市场经济的发展而形成的现代法律制度，是人民群众行使权利的具体形式，也是行政机关实行政务公开、接受人民监督的具体表现，充分体现了执政为民的基本精神。群众利益无小事，重视行政复议也是保护群众利益的体现。总理在国务院依法行政工作电视电话会议上指出，行政复议制度是政府履行层级监督责任和自我纠错的重要法律制度，也是妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的有效途径。我们要充分认识做好行政复议工作对于促进依法行政，保护人民群众合法权益、保持社会稳定的重要意义。
一是领导重视，给予支持。各级发展改革部门要进一步端正对行政复议工作的认识，切实加强对行政复议工作的领导，要对行政复议机构办理复议案件的调查取证、作出决定等履行职责的工作给予支持，保证复议机构和复议工作人员能够合法、有效地履行职责。要把行政复议工作融入落实依法行政的举措之中，进一步规范行政行为，提高依法执政水平。
二是依法办案、有错必纠。对每一起复议案件都要认真对待，在审案过程中，要重依据、重证据、重程序，坚持原则，依法办案。对超越法定权限、违反法定程序、事实不清、证据不充分、是非责任不明的行为，坚决予以撤销或者确认违法；应当履行法定职责而不履行的，责令其限期履行；对显失公正和不当的行为，要坚决予以变更。同时，要及时总结经验，查找漏洞，提出改进措施，将事后监督与事前防范结合起来。通过办理行政复议案件，有效化解行政争议，纠正执法偏差，规范执法行为，切实维护管理相对人的合法权益，充分发挥强化法律监督、保障依法行政的职能作用。
三是掌握政策界限，服务发展改革大局。发展是执政兴国的第一要务，行政复议工作同样要以此为大局，为发展这个大局服务。这就要求我们办理复议案件要熟练掌握相关政策，准确把握工作方向，使行政复议工作更好地为发展改革工作服务。
四是耐心细致，努力化解矛盾。申请行政复议的主体，不少是出于自身利益原因对行政机关的政策或行政决定的理解存在偏差。在办理行政复议案件过程中，对依法不予受理或者维持具体行政行为的案件，在作出决定前，应当耐心细致地做好解释和沟通工作，努力使行政复议的过程成为化解矛盾、解决争议和法制宣传的过程。
五是以案说法，促进依法行政。在发展改革系统开展“以案说法”活动，目的在于通过剖析行政复议工作中发现的典型执法案例，揭示个案所反映出的带有普遍性的执法或政策问题，以生动的案例形式向从事行政活动的人员进行法律法规的普及宣传，明确有关法律要求，从而增强法制观念和法律意识。“以案说法”，就政策和法律问题作出易于理解、便于接受的说明解读，使人能够结合自己的实际工作对照检查，及时发现不足并加以改进，从而提高依法行政水平。
（四）抓紧工作，全面完成“四五”普法任务
明年是“四五”普法最后一年，要按照《全国计划物价系统“四五”普法宣传教育规划》提出的各项任务和本地区普法工作部署，既要深入推进普法宣传活动，又要做好总结验收工作。要继续围绕发展改革工作主要任务和提高法律素质这两个核心，强化提高广大干部职工特别是领导干部的法治理论素养、基本理论水平。当前要重点学习宣传新修订的《宪法》、《行政许可法》和《全面推进依法行政纲要》等法律文件，争取做到对这些重要法律文件的立法精神和主要内容能有比较全面和准确的把握。精心组织做好“四五”普法总结验收工作。总结验收不能搞形式、走过场，务求实效。上级发展改革部门要加强对下级发展改革部门普法工作的督促检查，及时总结经验，表扬先进，督促后进。
（五）规范招投标行为，促进全国统一市场形成
规范招投标行为，促进招投标事业的健康发展，是法律赋予各级发展改革部门的一项重要职责。今年7月，经国务院同意，国务院办公厅印发了《关于进一步规范招投标活动的若干意见》。各级发展改革部门要认真组织做好《若干意见》的贯彻落实工作。一要完善《招标投标法》的配套法规。尚未制定地方实施条例或办法的，要加快进度，及早出台。二要结合贯彻投资体制改革，积极引入竞争机制，进一步拓宽招标领域。三要继续抓好招投标文件清理，汇总、整理各有关部门涉及招投标的行政许可项目和非许可审批项目，向社会公布，从源头上规范招投标活动，清除市场障碍，维护法制统一。四要逐步建立统一的、综合性的评标专家库，建立起汇集各类人才的社会化、开放式的公共资源，为招投标当事人和各级政府提供更好的服务。五要强化部门协调配合机制，建立部门联席会议制度，形成合力，提高监督效能。要结合纪念《招标投标法》实施5周年，组织《招标投标法》执法大检查。
三、振奋精神，团结协作，努力当好参谋助手和顾问
自去年国家发展改革委增设法规司以来，地方各级发展改革部门也充实了从事法制工作的机构人员，为推进依法行政工作提供了重要的保障。发展改革部门从事法制工作的每一位同志都要认识到肩负的重要使命，发扬与时俱进、开拓进取的精神，扎扎实实，一步一个脚印地完成各项工作，要与经济工作结合起来，做好领导的参谋。在此，我想强调以下几点。
（一）找准定位，服务全局
心由境造，事在人为。要做好一项工作，首先要找准定位，知道自己该干什么，怎么干。发展改革部门工作领域宽，工作千头万绪，法制工作机构要紧紧围绕中心任务开展工作，增强服务意识。从事法制工作的同志们必须牢固树立“参谋助手和法律顾问”的观念。即对领导，要当好依法决策、依法行政方面的参谋和助手，当领导需要时，能够及时从法律角度提出有针对性的、有价值的意见和建议。对委内业务司局、业务处室，要提供法律咨询服务，帮助他们解决在法律法规起草、规章制定和执行中遇到的各种问题。对国务院和省级法制办、各级人大的法制工作部门，要当好协调者，争取得到这些部门对发展改革部门法制工作的支持。对其他兄弟部门，要当好合作者，既要在原则问题上坚持立场，又要本着团结合作的精神，求大同，存小异，相互配合。对下级发展改革部门，要当好法律事务的指导者，为他们开展工作提供必要的支持与协助。对企业、对群众，要当好服务者，向他们宣传发展改革部门的法律法规，维护他们的合法权益。从不同层面找准定位，真正做到服务全局。总之，只有找准了定位，才能把握工作的方向，也才能得到各方面的支持和帮助。这些年来，发展改革部门法制建设取得了长足的进步，依法行政开始步入正轨，这是与各级发展改革法制工作机构的同志们找准了工作定位，澄清了工作思路分不开的。
（二）加强学习，提高素质
三讲“讲学习、讲政治、讲正气”第一条就是“讲学习”。学习对一个人、对一个单位、对一个组织、对一个党来说都很重要。建设一支政治强、作风硬，业务精、素质高的法制工作队伍，是全面提升发展改革部门依法行政水平的重要保证。政治强是指我们开展的法制工作要服务于、服从于整个改革发展大局。作风硬就是要遵循为人民服务的宗旨，不徇私情，不计较个人得失。业务精是指有问必答，百问不倒。要搞好法制工作，必须具备较高的理论政策水平、系统的法律知识和丰富的专业知识。随着依法行政进程的加快，特别是《行政许可法》实施以来，各级发展改革部门的立法工作渐重，法制机构越来越多地需要提前介入。这就需要从事法制工作的同志们加强学习，提高自身的综合素质，既要懂得业务，又要精通法律；既要有扎实的文字功底，又要有较强的组织协调能力；不但要熟悉与系统业务有关的法律法规，还要学习现代经济、金融、管理等方面的新知识，以及发展改革的有关业务，这样在需要你出主意、提建议时才能说到点上。无论立法工作还是执法工作，都是对各种利益关系的处理和协调，都关系到与各专业部门的协作和配合。法制工作人员协调能力的高低，直接影响工作进展的顺利程度和质量、效果。现有些同志原则问题搞不清楚，细枝末节纠缠不清。这就要求我们学会处理各种矛盾，既要坚持原则，又要适度灵活；既要做到有理、有据、有节，又要增进理解，减少摩擦，这样才能收到事半功倍的效果。
第7篇：改革行政执法体制范文
治国理政，既要有政略和战略，也要有方略和策略。治国方略就是执政者( 执政党) 运用公权力和其他政治资源治理国家所遵循的战略性指导原则和整体性策略方针。治国方略的优劣好坏、能否符合国情并解决国家治理的基本问题，往往可以决定国家和执政者( 执政党) 生存与发展的前途和命运。因此，历来希冀实现长治久安执政目标的执政者( 执政党) ，通常都比较重视治国方略的选择、设计与实施。从某种意义上讲，人类政治文明的发展历史，就是一部治国理政的道路模式、制度体制、方略方式的创造史、选择史和实践史。在总结我国民主法制建设的经验教训时说: 新中国成立初期，我们党在废除国民党旧法统的同时，积极运用新民主主义革命时期根据地法制建设的成功经验，抓紧建设社会主义法治，初步奠定了社会主义法治基础。后来，党在指导思想上发生左的错误，逐渐对法制不那么重视了，特别是文化大革命十年内乱使法制遭到严重破坏，付出了沉重代价，教训十分惨痛。
历史的惨痛教训使我们党深刻地认识到，依法治国事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安，认识到法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安; 什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。这是中国共产党用惨痛教训换来的宝贵经验，是当代中国治国理政的至理名言。改革开放30 多年来，我们党高度重视加强和推进法治建设，总体上实现了从人治到法制、再从法制到法治的历史转变和进步。放眼世界，人治是近现代国家的一条不归路，法治则是人类政治文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义。法治与人治的问题不仅是治国理政基本方略、基本方式的问题，同时也是国家政治体制、政治发展道路的重大问题。说: 综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的陷阱，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。
否定专制和人治，实行民主和法治，是国家治理现代化的必然趋势，是先进政党执掌国家政权后治国理政的主要选择。在历史新起点上，在中国共产党领导的多党合作政党体制下，我们党如何治好国、理好政，这是党领导人民管理国家、治理社会、发展经济、保障民生、实现中华民族伟大复兴必须面对和解决的重大课题，也是深入理解全面依法治国新思想新战略的一个基本出发点。党的十八大以来，我们党领导人民治国理政，坚持一条道路中国特色社会主义道路，追求两大目标两个一百年的奋斗目标，深化三者统一党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推进四个全面全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，紧握五子执政枪杆子、笔杆子、刀把子( 社会主义法治) 、印把子、钱袋子，加强六大建设经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设，不断开创中国特色社会主义治国理政的新局面。治国理政战略思想博大精深，涉及政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各个方面，涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域，包括国家发展方向、目标、动力、总布局、国防和祖国统一、和平发展、党的领导、反腐倡廉等主要内容，是指引我国顺利实现两个一百年奋斗目标的重要思想。在治国理政的战略思想中，依法治国和法治占有重要地位。2014 年9 月5 日，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中明确指出: 我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式，不断把法治中国建设推向前进。党的十八大和十八届四中全会都明确肯定: 依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，法治是治国理政的基本方式( 以下简称两个基本) 。把依法治国作为基本方略，就意味着依照宪法和法律管理国家、治理社会、管理经济和文化事业。依法治党治国治军，是我们党治国理政的战略性指导原则和整体性策略方针。把法治作为基本方式，就意味着我们党尽管采用行政手段、经济手段、道德手段、社会规约、技术方式、思想工作等方式综合治理，但法治是最基本、最主要、最常态的治国理政方式。
我们党确立并遵循两个基本来治国理政，表明以为总书记的党中央对依法治国和法治的充分肯定，表明全面依法治国在我们党治国理政战略布局中具有至关重要的战略地位和不可或缺的战略作用，表明中国特色社会主义法治建设理论的与时俱进和创新发展。
二、全面依法治国是国家治理领域的一场深刻革命
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出: 全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。全面依法治国作为国家治理领域的一场深刻革命，意味着我们党治国理政的基本理念、基本方略、基本方式的根本转变，意味着中国共产党作为执政党必须在宪法框架下和法治轨道上，通过法律上层建筑的立、改、废、释、授权等途径，有组织有领导、积极稳妥、循序渐进地推进中国的政治体制改革。党的十八届三中全会在做出全面深化改革战略部署时，明确要求必须紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。
显然，在中央全面深化改革的战略决策中，依法治国方面的法制改革不同于经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革、生态文明体制改革、党的领导体制改革，全面推进依法治国方面的法制改革属于国家政治体制改革的性质和范畴。2014 年1 月，在中央政法工作会议上曾明确指出: 司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。要加强领导、协力推动、务求实效，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。既然司法体制改革属于我国政治体制改革的重要组成部分，那么，立法体制改革、行政执法体制改革、法律监督体制改革、全民守法体制改革、党领导法治建设的体制改革等等，当然也属于政治体制改革。国家治理，就是人民当家作主，通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，执掌国家政权、行使国家权力、管理国家事务的制度安排和活动过程; 是在执政党的领导下，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织等社会主体，依照宪法、法律和其他规范、制度和程序，共同参与国家的政治生活、经济生活和社会生活，共同管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同推动政治、经济、社会、文化和生态文明建设全面发展的制度安排和活动过程; 是执政党坚持依__宪执政和依法执政，总揽全局，协调各方，支持各个国家机关依法独立履行职权，领导并支持各种社会主体对国家和社会实施系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的治国理政。
从发展民主政治的角度讲，依法治国是人民当家作主，依照宪法和法律管理国家和社会事务，管理经济和文化事业; 从加强和完善党的领导和执政的角度讲，依法治国是党在宪法和法律的范围内活动，依照和运用宪法和法律治国理政，依宪执政，依法执政; 从法治的内在功能和价值讲，依法治国是要依法治权、依法治官，尊重和保障人权，实现国家各项工作的法治化; 从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度讲，依法治国是要不断完善国家的法律体系和法律制度，同时使这些法律和制度得到良好有效运行，实现良法善治。站在党和国家战略布局的高度，从多个角度对全面依法治国的性质及其重大意义，做出了精辟论述。在中共十八届四中全会第一次全体会议上关于中央政治局工作的报告中，深刻指出: 依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。我们要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治引领和规范作用。在《关于 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 的说明》中，进一步阐明: 全面推进依法治国，是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党的国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。
因此，在我国，全面依法治国归根结底是法律上层建筑的重大变法或者变革，是一场法律的革命，具有十分浓烈的政治体制改革的特征和性质。发生在当代中国的这场具有政治体制改革性质的法律革命，在指导思想、基本原则、领导方式、改革举措等许多方面是不同于以往发生的经济体制改革、社会体制改革、教育体制改革、卫生体制改革的。全面推进依法治国，需要政治、经济、文化、社会等多方面资源协调配合，需要教育、行政、经济、道德、纪律、习俗等多种手段协同辅助，但从国家治理体系的制度层面来看，变法就是改革，是深刻的政治体制改革。全面推进依法治国，从一定意义上讲实质就是我国政治体制的深化改革和自我完善。全面推进依法治国，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的全面加强，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面推进依法治国、建设法治中国的所有这些要求，贯彻落实到国家治理体系现代化的体制机制上，必然触及或者引发政治体制改革和完善的问题。对此，我们要有清醒的认识和充分的准备。毫无疑问，党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的制度形态是中国特色社会主义的民主政治制度，其核心是坚持共产党领导和执政的政治体制以及作为我国根本政治制度的人民代表大会制度。
推进依法治国的各项改革举措，落实依法治国基本方略的各种改革设计和建议，都不可避免地直接或者间接关涉党的领导体制和人大制度，关涉中国的政治体制。推进科学立法，不仅涉及如何完善立法体制、立法程序、立法技术、立法质量、立法实效、_法律体系等的体制机制问题，而且涉及如何进一步提高人大代表的素质、落实人大宪法权力、加强人大监督、发展人大民主等深层次的体制机制问题。推进严格执法，不仅涉及如何改革完善行政执法体制、机制、方式，加强对行政执法自由裁量权的规制约束等问题，而且涉及如何深化行政体制改革、转变政府职能、推进依法行政、建设法治政府等一系列深层次的体制机制问题。推进公正司法，必然要求全面深化司法体制改革，甚至把司法体制改革作为政治体制改革的突破口。推进依法执政，从制度体制上贯彻落实党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的原则，本身就是一场从革命党向执政党全面转变的深刻革命，是执政党运用法治思维和法治方式自己革自己命的最为深刻的政治体制改革。把全面推进依法治国定性为中国的政治体制改革，是我国政治体制在新形势下主动适应经济社会发展和全面深化改革的需要，在宪法框架下和法治轨道上实现政治体制机制的自我完善和优化发展。把全面推进依法治国定性为政治体制改革，是我们党和国家经过60 多年探索、特别是改革开放以来30 多年不断实践，终于找到的一条有组织有领导积极稳妥循序渐进推进政治体制改革的可靠路径，是符合我国国情的中国特色社会主义民主政治不断发展和自我完善的必由之路。
全面推进依法治国实质是政治体制改革，因此我们绝不能掉以轻心，而要高度重视，加强领导，防止国内外敌对势力敌对分子利用推进法制改革、特别是深化司法体制改革之机，宣传和兜售西方的宪政价值和司法模式，渗透中国法制改革。同时也要加强对国内理论界、传媒界有关理论研究和舆论宣传的正面引导，关注人民群众对政治体制改革的利益诉求，防止某些别有用心的人利用全面推进依法治国的法制改革，策动街头政治、大规模群体性事件等违反法治的活动。
三、全面依法治国必须坚持党的领导，处理好党与法的关系
党法关系是依法治国的核心问题、根本问题。提出全党要正确认识和深刻把握党与法的关系。他说: 党和法治的关系是法治建设的核心问题。党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴; 处理不好，则法治衰、党衰、国家衰。
第8篇：改革行政执法体制范文
在前一轮的卫生监督体制改革中，各地卫生行政机关按既定方针办事，既“内设”
了一个卫生监督机构（处、科或股），又“下设”了一个具有独立法人地位的、低一
级的、专职对口委托卫生执法的事业单位，即“卫生监督所”。为了能够顺理成章的将有关卫生法律法规内容“集中授权委托”于卫生监督所执行，卫生行政机关在相关文件中把上述“内设”与“下设”的两个机构一同命名，统称为“卫生监督机构”。至此，各地卫生行政机关在自身不配备卫生监督执法队伍的条件下，充分发挥了卫生执法主体与委托卫生执法的双重权力作用。其精心设计是把每部卫生法律法规的职权职责拆分层次执行，使“内设”卫生监督机构不但行使执法主体权力，而且直接把持与监管“下设”卫生监督机构开展“被委托卫生执法”工作，后者实际上是一种“牵牛式委托卫生执法”，其运行的职权职责令人眼球模糊，它象是在“借鉴公、检、法的司法衔接运作方式”，但一经法理分析，即知它权责分离、“形似质异”。法院、检察与公安部门虽然存在刑事案件移交的司法衔接工作关系，但是，三个部门不是隶属上下级关系，而且各自成为相应法律法规执行主体，各部门的司法权力与责任是独立而完整的。而在上述卫生监督执法体制运行中，“内设”卫生监督机构是上级领导，既是执法者又是监督执法者；与此同时，“下设”卫生监督机构是被直接领导者，既是“被委托者”又是“被监督者”，在各项具体执法过程中，要始终执行着“下级（下设）服从上级（“内设”）”的政令、时时处于“向上对口”、“听任服从”与“责任承担”的工作位置，由此可见，各地现行授权委托卫生执法是一种权责委托不完全、不对称的执法运行模式。由于我国的行政程序法尚未出台，即国家对行政委托的程序和形式要件未做明确规定，所以，目前的授权委托卫生执法模式尚且缺乏法律依据与程序规范，它仅仅是一家之“探索”，其运作在各地已凸显了诸多工作弊端。也可以说，这种“牵牛式委托卫生执法”是导致广大基层卫生监督所执法力度软弱与执法地位劣势的最直接、最根本的原因。
二、对“名不副实卫生监督”的思考
当前各地卫生监督所的机构设置、编制性质与执法定位都是来源于卫生部的卫
生改革意见，实质上是各地卫生厅局依照政令、设计内部卫生监督执法权责格局的产
物，是各地卫生厅局法制权力掌控与责任承担品质的表现。其中的卫生监督所设置及
其“被委托卫生执法”的专职身份，至今尚未见到国家相关法律法规明文授权与明确规定，其合法性地位一直备受编委与法学等界的极大质疑。然而，自从各地卫生监督所成立以来，在每项卫生监督执法工作中，自始至终都渗透着“卫生执法主体”（执法文书及其权力把关等）与“委托卫生执法”（执法人员及其具体作为等）的双重内涵，尤其是在卫生行政许可与卫生行政处罚等运作程序中，“执法主体”与“受委托执法”的作为交替进行，尽显了“程序层折”特色，致使卫生行政高成本、低效率。同时，卫生监督执法名词称谓也随之丰富多彩，既有称“卫生监督”、“卫生监督执法”、“卫生执法监督”、又有称“卫生执法”、“卫生行政执法”或“卫生行政监督”。从法学理论至部门文件、从执法运用到民众用语，从学术交流乃至论坛文章，人们都可以见证到“卫生监督执法”有着上述的文字名词表达，卫生监督执法称谓的不统一，令人莫衷一是，目前，尽快地把它们统一称谓是法理学的需要，也是工作规范化的需要，查阅《现代汉语词典》中的相关名词解释：“卫生----能防止疾病，有益于健康；监督----察看并督促；行政----执行国家权力；执法-----执行法律······”。顾名思义：国家设立的卫生部门都有着共同的工作目标，即在“防治疾病，有益健康”上全心全意的为人民服务；“卫生监督”一词虽然是我国最元老与最常用的卫生执法工作用语，在字义上也体现了卫生部门“全心全意为人民健康服务”与“构筑社会卫生和谐”的工作理念，但是它缺乏了与时俱进的“依法卫生行政”内涵，故此，如果能够把“卫生监督执法”作为全国同行的工作与理论规范的统一称谓、并相应的把“卫生监督所”、“卫生监督员”分别更名为“卫生监督执法局”、“卫生监督执法员”，则是从事内容的完整字义表达、是贴切的，必要的。
三、对“内设与外设机构尊卑有序的思考
纵观全国各地卫生监督执法现状，各个“相同地方”都有两个归属“相同名称”的卫生监督机构，并且也都执行着“相同的卫生法律法规”，这不得不令人质疑：“各地卫生部门在前一轮卫生体制改革中为何需要机构重叠与人力资源浪费？”殊不知：在相同地方的两个归属“相同名称”的卫生监督机构中，由于有着被“内设”与“下设”之分，使机构本质上就有着“尊卑贵贱”之别，所以，机构设置“原创者”一直认为这并非两个机构重叠，而是“体制改革创新”，而且这种“独辟蹊径、敢为人先”的内在，在卫生外界是鲜为人知的、也是很难理解得了的。因此，“内设”卫生监督机构具有“卫生执法主体”资格，其卫生监督执法位置“内设高置”，所有工作人员是公务员编制；而“下设”卫生监督机构则是“专门被授权委托卫生执法”责任单位，卫生监督执法位置“下设外为”，故而该类单位编制性质在各地是“五花八门”，不一一而论；“下设”卫生监督机构执法人员统称为“卫生监督员”，可是人员编制身份在全国是多种多样的，既有公务员、参照公务员、又有事业编制等等。我们从现实上、从论坛网友的相互交流中都可见证到：当前，有些基层卫生监督所，尤其是处于经济后进地区的县级卫生监督所，由于难以得到上级与政府部门的相关支持，工作处境每况日下，存在卫生监督执法经费空缺、执法设备、取证工具匮乏、办公环境条件差劣、工作薪酬待遇低下，甚至拖欠······工作中人心涣散。由此，严重影响了卫生监督执法机制的正常运行，产生了工作的恶性循环，使卫生监督执法形象不能够树立。当前这种卫生监督执法角色的等级差别、工作待遇不公的构架状态，究其肇因是在前一轮改革中存在“以人为本”观念的偏差，是尊卑有序的落后观念闹腾的结果；它导致了卫生监督所位处劣势、使卫生监督执法工作产生多层次摩擦、内耗与矛盾，因此，呼吁应当及早进行革除。
四、对“卫生监督执法体制改革问题”的思考
经过前一轮体制改革而建立的卫生监督机构，各地在运行中出现了这样那样一些问题，很多人就此而对机构改革不以为然，其实，这并不是机构改革的本质上出现了问题，恰恰相反，在相当程度上是因为机构改革驾驭上出现偏差，体制创新不到位、改革过程不彻底所造成的。其实，改革必需遵循客观规律，不能有歪打正着的侥幸心理。“哀莫大于心死”，令人哀时也莫过于卫生监督执法体制运行中出现了这样那样的问题，而决策层熟视无睹、明哲保身，或陷入了唯我独尊的贵族狭隘与虚妄之中，因而缺失了改革锐意与核心力量，广大基层卫生监督员只能“望梅止渴”；或者在论
坛等处从发表牢骚以“调节心态”到“玩世不恭”乃至“麻木不仁”；或者在工作中成为适者生存的人，从众心理令人“百智成痴”，人人“大智若愚”；个个“不愿种树”而“只等乘凉”同样导致了我们卫生监督执法事业被荒废。事实上，改革思路的枯竭才是致命的元凶，改革存在问题与错误是客观的，它并不是纯粹消极的东西，正反两方面的积累，有助于我们通过比较，获得对机构改革的规律性认识。目前，全国各地机构改革高潮迭起，卫生监督执法体制改革不但是卫生大部制改革中的重要组成部分，而且是各地政府与卫生行政机关应当具备的时代品质表现，我们强烈呼吁于改革决策层应当审时度势，因时而变，应时而动，有所作为，要不拘泥于暂时得失，放眼长远发展。那么，我们要改革什么？应当如何改革？这都是必须正确解答的现实性问题。改革就是“破除旧弊，创立新优”，改革是不断自我完善的过程，彻底的改革可以说是一场革命。法国作家雨果说过：“革命是什么？革命是进步。进步是什么？进步就是明天。”因此，对现行卫生监督执法体制而言，只有与依法维护公共卫生秩序相结合、与保障公民健康权益相结合，才有改革的生机和活力；只有革命性的改革才会有进步，才会有明天。
五、对“当前卫生监督体制改革方案”的思考
改革是直面既有利益格局交锋。所以，我们要把依法维护好公共卫生的责、权、利三者的统一作为本轮改革目标，以转变现有卫生监督机构职能作为本轮改革的核心；把革除机构重叠、体制运行程序层折与效能低下等弊端作为本轮改革的重点。卫
生监督执法体制改革决策层的智略决定与预示着改革的发展前途，因此，在改革决策
中一是要有历史眼光，不囿于个人见解，不限于个人视角，不急于个人得失。二是要
有大局观念，有胸怀放弃既得公权，有勇气调整权责格局，有胆色剖析与破除尊卑积
弊。三是要坚持民主集中制原则，深入调查、尊重基层。因为在依法维护普通老百姓
健康权益上，基层卫生监督所的作为是最直接的力量、是最广泛的基础，在摸爬滚打
的基层实践中必然蕴含着改革真知，所以，只要找准了基层卫生监督执法的“脉”，
第9篇：改革行政执法体制范文
[摘要]深圳作为改革开放的“试验田”，在行政管理体制改革方面始终走在全国前列，在公务员制度建设、审批制度改革、政府机构改革、法治政府建设等方面为全国范围的改革提供了借鉴，然而深圳的行政管理体制改革却始终未能突破传统体制的制约，面临着困境，分析问题形成的原因将为深圳行政管理体制改革取得突破性进辰提供帮助。
[关键词]行政管理体制；改革；创新；深圳
传统行政体制是把计划经济体制和中央集权命令结合在一起的“黏合剂”，其弊端主要体现在机构重叠、部门林立、党政不分、政企不分；集权过多，指挥失灵；办事扯皮，效率低下。经济与政治之间存在的制度关联使得市场经济体制的建立和完善必须进行行政管理体制改革，改革的核心是转变政府职能，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，避免政府职能出现越位、错位和失位的现象。深圳作为改革开放的“排头兵”，不断推进行政管理体制改革创新：打造一支高素质的公务员队伍，全面建立公务员制度；创新政府管理职能，推进审批制度改革；依据市场经济体制的需要转变政府职能，推进政府机构改革；依法行政，建设法治政府。
一、建立公务员制度
公务员制度是国家政治体制的重要组成部分，是由一系列具体制度有机构成的法规体系和管理体制。政府的行政管理要想有效运行，就必须拥有高素质、专业化的国家行政管理队伍。从公共行政学的角度来看，公务员制度是适合一般管理规律的政府管理体制，具有非常深刻的科学内涵。公务员制度的建立有利于政府选拔优秀行政人才，提高政府工作人员的基本素质，实现政府公务人员职业化，提高政府工作效率，激发政府工作人员热情，保持政府廉洁高效。
深圳市经过“从易到难，循序渐进”的不断探索，全面建立公务员制度。深圳先后出台一系列规章制度，构成公务员管理的制度支撑，建立起公务员人才选拔、人员流动和利益保障机制。在公务员选拔机制方面，深圳市规定，凡属需补充公务员的单位，必须根据编制和职位空缺情况申报计划，不摘各自为政，由市里统一招考；考试分笔试和面试，根据笔试成绩按1：3的比例确定进入复试的人员；面试考官实行持证上岗制度；坚持宁缺勿滥的原则，如果参考人员全部不合格，则下次再行公开招考；注重公开，做到招考职位、名额、条件、成绩、结果公开，实行“阳光下的竞争”，同时还注意打破地域和身份的限制，进一步优化人才的来源，使优秀人才能够脱颖而出，这也是建立公务员制度最重要的意义。在公务员流动机制方面，深圳通过健全公务员的退休、考核、纪律奖惩、职务升降、辞职辞退以及交流回避等制度，增强出口渠道，使公务员能进能出，能上能下，建立起合理有效的流动机制。在公务员流动机制中，深圳注重发挥考核的关键作用。1995年，深圳在以往考核的基础上，尝试在国家人事部规定的优秀、称职、不称职三档之中增加规定基本称职一档，从1996年开始凡是考核被评为基本称职的人员，一律停止公务离岗培训，培训不合格以及合格后不服从安排的，均予以辞退。在公务员利益保障机制方面，深圳规定公务员在履行义务的同时，享有相应的权利：实行全国统一工资加特区津贴的工资制度；建立申诉控告制度，对于机关作出的涉及公务员人事处理决定不服的，可以向有关机关提起申诉；对于侵犯公务员权利的行为，可以向有关机关提出控告；建立相应的住房、社会保险等福利制度，保证公务员队伍的稳定。
深圳通过公务员制度建立起一支高素质的专业化国家行政管理队伍，提升了政府行政能力。但深圳公务员制度在运行之后也存在一些问题：职位分类不够科学合理；公务员考试科目和考试内容设置不够科学；公务员考核存在形式化的倾向，考核内容空泛，考核指标体系缺乏针对性，考核结果没有起到激励的导向作用等等。这些问题的存在都会影响公务员制度功能的发挥，深圳公务员制度需要在实践中不断完善，以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，推进公务员管理的科学化、民主化和制度化，进一步完善公务员录用、考核、奖惩、培训等方面的制度，建设一支“政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良”的公务员队伍。
二、改革审批制度
在传统的计划经济体制下，审批作为政府管理社会、经济活动的基本手段，发挥着重要作用。但随着市场经济体制的逐步建立，传统审批制度的弊端不断显现：审批事项过多过滥，审批程序烦琐，效率低下，妨碍市场机制的发挥；审批权力与责任脱离，与权力主体利益挂钩现象严重；审批行为不规范，自由裁量权大，缺乏有效监督机制。市场经济体制的完善需要对审批制度进行改革。深圳自建立经济特区以来，围绕转变政府职能、精简机构，先后进行过多次政府管理体制改革，行政审批制度作为传统行政管理体制的重要内容，不可避免地受到影响，从而具有以下三个特点：一是与市场经济体制初步形成相适应，深圳有关社会活动的审批项目已经成为审批项目的主体；二是审批权限的主要执行者是主管部门，而不是政府序列中的综合协调部门；三是主管部门保留的审批权限，仍对资源配置过程和方式有重要影响，突出地表现为限制市场进入和限制市场竞争以及限制市场化的范围。从这个角度来说，审批成为深圳政企不分的最后纽带。
深圳率先在全国对行政审批制度进行了大刀阔斧的改革：对能够由市场调节的坚决取消审批；对继续保留的审批和核准事项依法进行规范；尽量减少审批环节，简化审批手续，改进审批方式，增加审批透明度，制订严密的审批操作规程，同时注重审批后续监管，正确处理好“放”与“管”的关系。
深圳审批制度改革取得了显著成效：第一次改革将政府审批(核准)事项由原有的1091项减少到628项，减幅42.4％；第二次改革在第一次改革的基础上(加上国家和省下放的44项)，再减少277项，减幅41.2％，两次改革共减少审批(核准)事项740项，减幅65.4％。其中第二轮改革在市、区、镇(街道)三级同时进行，得到了社会各界的积极支持，在全国产生了较大影响。在前两次审批制度改革的基础上，深圳在2003年出台《关于深化我市行政审批制度改革的实施方案》的通知，正式启动深圳市第三轮行政审批制度改革，行政审批和核准事项在上两次改革减到385项基础上，再减30％，审批时限缩短30％。同时提出要坚决防止只是简单地合并一些审批项目或者裁减一些无关紧要的项目，而对那些涉及部门利益、“含金量”高的项目紧抓不放，从而将审批制度改革推向新的阶段。
深圳率先进行审批制度改革，取得了突出成就，对全国产生了示范作用，审批制度改革在很大程度上改变了以传统的管制和审批为特征的行政管理模式，对深圳市场经济的发展，尤其是加入WTO后深圳政府改革起到了重要作用。但是审批制度改革也面临着困境，存在一些比较尖锐的问题，尽管行政审批的数量大幅减少，但一些根本性的行政审批没有变化，而且体制改革的问题也无法量化，仅仅从数量的缩减得出行政审批制度改革取得根本性突破的结论似乎并不科学。尽管处于改革最前沿，但深圳是中国的深圳，国家的传统职能，即计划经济下的政府职能，在没有完全转变的情况下，就会有惯性的延续力量，在惯性的作用下，传统职能会以各种方式强制性地影响和渗透它的每一个组成部分。传统行政管理体制要求深圳与它保持一致，如中央有审批，深圳也得有审批，内地有审批，深圳也得有审批。深圳的审批制度改革遇到的阻碍有些是深圳自身无法解决的，需要中国政府改革的整体推进。2004年5月，国务院决定国务院部门第三批取消和调整审批项目495项，加上前两批已取消和调整的项目，国务院部门共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1％，2004年7月1日正式实施的《中华人民共和国行政许可法》按照合理与合法、效能与便民、监督与责任的原则，对行政许可的设定和实施都进行了规范，对行政审批权力、简化行政审批程序、提高办事效率和提供优质服务等方面作出了明确规定，是我国行政审批走向制度化、规范化、法制化的重要标志。这种宏观环境的改善，对深圳的行政审批制改革产生巨大推动作用。
三、推进政府机构改革
深圳市在中共十六大闭幕后不久召开了一个小范围的讨论会，议题是根据十六大报告提出的“精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。经过酝酿，“行政三分制”方案逐渐浮出水面。深圳作为中央编制办选定的试点，“行政三分制”方案的提出，标志着新一轮行政管理体制改革拉开序幕。
政府机构改革是行政管理体制改革的重要内容，盲目追求政府机构的压缩和减少，而不重视优化组织结构，难以避免“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的恶性循环。以往的政府机构改革坚持一种职能由一个部门管理的设置思路，必然导致政府机构庞大。随着现代公共事务的内在联系日益紧密，政务综合管理成为政府机构设置的主要趋势，行政三分制可以说是对大部门体制改革的初步尝试。
“行政三分制”主要借鉴香港和英联邦国家行政改革的经验，但在运作机制上也会引入美国、北欧等国家的一些经验，其主要内容是将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成、相互制约、相互协调。“行政三分制”方案的构想是在事务分析、职能分析的基础上，以大行业、大系统的方式设立决策部门，并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局，决策权在决策局，执行权、审批权在执行局；决策局只管决策，而执行局则是单一的执行；单独设立监督部门，监察局、审计局地位相对独立，部门首长直接对市长负责。在方案的设计者看来，“行政三分制”具有很强的创新意义：(1)通过合理分解权力，实现权力的有效制约，使决策更民主、科学，执行更透明、公正，监督更有效、有力，避免权力过于集中在某一部门、某一环节而导致失范的现象；(2)通过规范决策权、执行权和监督权，使职能部门各司其责，形成整体合力和制衡效应，防止权力滥用；(3)有助于解决公共管理的主体多元化问题，建立低成本、高效率的服务型政府；(4)有助于实现行政管理民主化、科学化，通过听证、议政、民意调查、专家咨询、市民参与等行政参与新方式，广泛吸纳民意，在充分论证基础上，形成决策方案，从而大大地减少决策失误，提高决策质量和决策水平。行政三分制的实施，将使政府从“全知全能”转变为“有限责任”，从权威命令转变为科学决策，从人治管理转变为依法行政，从“传统部门利益型政府”转变为“现代公共服务型政府”，因而成为“今后20年政治改革的第一步”。行政三分引起了海内外广泛关注，深圳也在期冀凭此重塑“改革先锋”的光环。但在实践中，“行政三分”改革并没有坚持下去，原因是多重的，但是最根本的原因还在于缺乏内部的改革动力。被认为在深圳有“八分胜算”的“行政三分”改革，对利益的触动比以往任何一次改革都大，因而受到的阻力也比以往任何一次改革都大。行政管理体制改革需要环环相扣的政府部门的积极支持，但是政府会操纵不合他们利益的政策的实施过程，使之变形，甚至流产，对于政府体制改革而言尤其如此。“行政三分”主要涉及的是局级干部的权力和利益，所有机构重新设置，有些局将被取消，局长们面临整体“洗牌”的问题。逻辑严谨，措辞铿锵的改革方案面临着来自政府内部的改革阻力，高层达成共识的改革意愿并没有使政府内部的消极者执行这些方案。2004年3月《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》出台，经过多次修改的试点方案与舆论所期待的将行政体制中的决策、执行、监督三者分离的设计相比，已发生了很多实质性的变化。“行政三分”的失败并不能否定其合理性，中共中央新近出台的《关于深化行政管理体制改革的意见》要求按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，这或许是对深圳当年改革意义的最好评价。
四、依法行政，建设法治政府
法治是政治文明的核心内容，也是政治文明建设的重要途径。法治意味着治国方略的重大转变，标明“自尊自主的人文生活、理性规范的社会合作、亲和可敬的司法正义以及有效节制的政府权力”的理念成为整个社会的共同诉求。深圳获得立法权之后，积极推进依法治市，建设法治政府，在经济立法、社会立法和行政立法方面都取得了显著成就。法治与市场经济良性互动，特区法治程度不断提高，是深圳行政管理体制改革的重要内容。
建设法治政府，坚持依法行政，将公共管理和行政行为纳入法制化轨道，既是贯彻依法治国基本方略的要求，也是深化行政管理体制改革的重要目标。依法行政是依法治国的关键，是衡量国家法治化程度的重要标尺，在向法治国家迈进的历史进程中，最大的障碍始终是法律的权威难以建立，中国传统政府人治色彩浓厚，习惯将政策和命令放在高于法律的位置上，法治的基础薄弱。
