第1篇：安全审查制度范文
【关键词】外资并购 安全审查 实体审查 审查程序
2008年12月，中国太阳能巨头皇明机关获得了高盛集团和鼎辉国际投资公司近1亿美元的注资，此投资不禁让人联想到三年前凯雷并购徐工。过去几年，一些行业领头的企业先后被外资入股或控股。其中包括世界排名第一的国际纸业公司入股山东太阳纸业；法国SEB集团入股苏泊尔；英国RichKeen公司与统一控股完达山；高盛和摩根斯坦利投资湖南太子奶集团等。面对本国企业的“沦陷”，让我们不得不深思这样一个问题：立法政策上在促进外资并购的同时，是否应就涉及国家安全之特定产业采行适度之管制措施？答案是肯定的。
一、外资并购国家安全审查概述
（一）外资并购国家安全审查内涵
从该制度设立的目的来看，可对外资并购国家安全审查做如下概括：外资并购国家安全审查是指一国对可能危及国家安全的外资并购进行审查，并采用限制性的措施来规制该危害国家安全的外资并购行为的做法。国家安全是一个历史的，不断演变的概念，国内外学者在不同时期对这一概念都有不同的诊释。例如佛农・戴科指出：“安全不仅是国家最终生存的欲望，而且是国家生存在重要利益和价值观不受威胁的环境中的欲望。”[1]阿诺德・沃尔弗斯认为：“国家安全在客观意义上是指不存在对既定价值观构成威胁的状况，在主观意义上是指不存在既定价值观可能受到攻击的恐惧。”当代世界的安全已不再是传统意义上的军事安全，而是军事安全和政治安全、经济安全、文化安全、社会安全、环境或生态安全等的有机结合，因此，有人将其称为“综合安全”。笔者认为，面对日益复杂的并购交易和国际形势，国家安全的宽泛理解应该是切实可行的，我国由此可以拥有合理的自由裁量权，根据个案的情况享有必要的灵活度，以最终满足维护国家安全的需要。
（二）外资并购安全审查制度确立的意义
外资并购是一把“双刃剑”，既可能产生积极效应,也可能造成消极效应。一方面，并购行为可能有利于国内企业引进资金、技术和先进管理经验，有利于优化相关产业结构和转变经济增长方式。另一方面，在引进外资的同时，如果监管不力，中国产业安全将遭重创。大规模的外资并购将影响中国的产业格局，挤压国内中小企业的发展；以资金换取国内稀缺资源的控制权，中国大量战略性资源的外流，将成为国内经济长远发展的“瓶颈”；国内企业在外资控制下，沦为国际产业链低端，民族品牌遭重创，影响自主品牌在世界范围内做大做强。所以，国家安全审查机制，就是窗户上的纱窗，引进外资“凉风”的同时，隔阻对国家安全造成危害的“蚊虫”，更加优化地利用外资。[2]外资并购国家安全审查制度正是基于解决外资并购中的这些弊端而应运而生。
二、他山之石可以攻玉
美国是外资并购国家安全审查立法最为完善的国家，其经验是我国值得借鉴的地方。
（一）美国外资并购国家安全审查立法的演变
20世纪80年代，美国通过了1988年奥姆尼巴斯贸易与竞争法第5021节，修订了《1950年国防生产法》的第721节，也就是“埃克森一费罗里奥修正案”。该法也就被称为“埃克森一费罗里奥条款”（以下简称1988年法)。[3]该法成为美国规制外资并购、保护国家安全的基本法。为确保1988年法顺利实施，其后出台了1911年的《关于外国人并购、收购接管的条例》。1993年《国防授权法》第837节(a)款对1988年法进行了修订。“9・11”事件使美国进一步提高对国家安全的敏感度，再次修订《1950年国防生产法》的第721节，以进一步加强和完善美国的外资并购中的国家安全审查，并于2007年7月26日由美国总统签署了《2007年外国投资与国家安全法案》（简称FINSA）。[4]为确保其得以实施，于2008年对1991年实施细则―《外国人合并、收购和接管》进行了第三次修订（以下简称《实施细则草案》。[5]2007年和2008年美国相继出台了FINSA和《外国人合并、收购、接管条例》，对美国外资并购国家安全审查制度做出了重大修改。
（二）美国外资并购国家安全审查的具体规定
1.实体规定。第一，审查机关。1988年，美国国会通过修正案后，当时的美国总统布什根据《第12661号行政命令》，正式指定在美外国投资委员会(CFIUS)作为该修正案的执行机构，负责对外资并购交易进行国家安全审查。1993年，在美国国会建议下，《美国第12860号行政命令》决定扩大委员会构成：扩大后的成员包括美国国家科技政策办公室主任、总统国家安全事务助理和总统经济政策助理。2003年2月，又增加了国土安全部成员，从而使CFIUS成员发展至12名。[6]
第二，国家安全审查标准。除了考虑传统的“国防安全”外，还将考虑所有对美国至关重要的有形或无形的系统或资产，此外，外资并购交易如果威胁到美国在关键技术领域的世界领先地位，或影响美国的本土就业，都将被视为威胁国家安全。
第三，国家安全审查对象。美国外资并购国家安全审查制度把审查对象设定为“任何外国人对美国人的收购、合并或接管”上，其中在界定“外国人”时，对自然人和实体采用了不同的标准，自然人采取的是国籍标准，而实体采用的是控制标准。[7]而在FINSA《实施细则草案》中外资“控制”行为已经不仅仅局限于拥有一个企业股份数量的考虑，即便是持有少数股。
2.程序规定。第一，审查程序的启动。美国外资并购国家安全审查程序可以通过两种方式启动，即：外资并购的交易方向CFIUS申报(voluntary notification)，或是CFIUS成员机构向CFIUS提起机构通报(agency notice)。[8]对于申报方式启动的审查程序，国家安全审查中规定了撤回制度，交易方向CFIUS进行申报后，可以在总统宣布决定之前的任何时候向CFIUS的成员主席书面请求撤回该申报。
第二，根据FINSA及《实施细则草案》，CFIUS采取逐案审查的方法，整个程序从收到企业申报起，最长不超过90天，可以分为审查、调查和总统裁决三个阶段。其中审查期限为30天，但是对于以下三类案件则必须进入为期45天的调查期，一为经调查确实威胁到美国国家安全的案件，一为外国政府控制的并购案件，三为外国人拟控制美国关键基础设施的案件。调查结束后，CFIUS须将调查结果报告总统并提出是否批准交易的建议，总统须在15天内作出最终决定，并且将其所作的决定结果通报给国会。[9]不少企业迫于政治压力或认为获准的可能性很小，而在最终决定作出前主动撤回。比如“中国海洋石油有限公司并购美国优尼科公司案”中海油对优尼科竞购的主动放弃就属于类似情形。[10]
第三，处罚任何人因故意或重大过失，在提交的通知中有实质性的虚假陈述或信息遗漏，按照美国民事罚则处以25万美元以下的罚款；[11]任何人因故意或重大过失，违反了与美国达成的实质性协议，或一致性条款，按照美国民事罚则处以25万美元以下，或者并购交易额以下的罚款。此单处罚则不与减轻协议下的索赔及其他行政罚则并案处理等规定。
三、中国外资并购国家安全审查现状及完善
（一）中国外资并购国家安全审查现状
我国现行法律法规，对外资并购的国家安全审查已有涉及，然而由于操作程序的缺失，使审查机制面临难以实施的尴尬。有学者指出：“国家安全审查并不会对国家安全起到较多的实质作用”，并建议“以反垄断规制方法取代放松外资准入后的监管空白”。[12]但是，2008年8月1日实施的《反垄断法》，第31条规定，“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”对审查规定非常笼统和模糊。2006年9月8日执行的《外国投资者并购国内企业的规定》，第12条“外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，当事人应就此向商务部进行申报。当事人未予申报，但其并购行为对国家经济安全造成或可能造成重大影响的，商务部可会同相关部门要求当事人终止交易或采取转让相关股权、资产或其他有效措施。”基于此，我们可以借鉴美国在外资监管中较为完善的国家安全审查程序。
（二）完善中国外资并购国家安全审查
1.关于实体审查的建议。（1）成立专门的审查机构。我国可以成立外资并购国家安全审查委员会，由商务部长牵头，成员包括国防部长、国家发改委委员长、科技部长、工业和信息化部长、国家安全部长、司法部长、财政部长、人力资源和社会保障部长、国土资源部长、环境部长、卫生部长、工商局局长作为常务委员，商务部长也可视情况，指派其他部门作为非常务委员参与。[13]
（2）明确审查标准和审查对象。第一，国家安全审查的审查标准主要是如何定义“国家安全”的问题，前文中我们也提到美国FINSA及其《实施细则草案》对此并没有给出一个明确的定义，毕竟国家安全的范围原本就是动态的、主观的，它会随着政治、军事、经济、文化等格局的变化而变化，因此要给出一个明确的定义是困难的。甚至有学者认为美国有意不对“国家安全”进行明确解释，这种刻意的模糊有助于在“国家安全”与“开放外资”的两种政策之间形成微妙的平衡。[14]
第二，中国的外资并购国家安全审查对象应该规定为：“任何外国投资者对中国企业的并购”。其中外国投资者应包括“外国自然人、公司企业或者其他实体组织”；“其他实体组织”甚至可以包括外国政府或者地区，唯此才能适应外商投资主体多元化的趋势，对此美国安全审查中的“控制”标准值得我们借鉴，即将审查对象中的并购方定义为“受到外国利益控制或能够受到外国利益控制的任何实体”。
2.关于审查程序的建议。（1）并购报告的提交。外资并购的交易方可以向商务部长主动提交并购报告，委员会任何成员认为该并购交易可能威胁国家安全时，也可以提请商务部长指令该并购交易方提交并购报告。[15]报告提交后，交易方根据委员会要求，或者在交易情况发生变动时，随时提交补充、修改并购报告的材料，该材料作为并购报告的当然组成部分。
（2）预审和调查。第一，预审程序。委员会认为此外资并购交易会导致境内企业控制权的丧失，或者存在威胁国家安全的因素时，根据交易方提交的材料进行预审。预审在30内结束。
第二，调查程序。委员会针对预审确定的危害因素展开翔实调查，期间可以与交易方进行听证论证，让交易方补交材料。调查将在45天内结束。
第三，复审。如果并购交易被认定为存在对国家安全的危害，交易方在收到调查结论后，向委员会主席申请复审。在15天内结束，且复审结论为最终裁定，交易方在收到复审裁定后，必须立即执行。
（3）处罚。第一，交易方在安全审查中，因故意或重大过失虚假陈述或有重大遗漏时，委员会根据情节严重程度，处以罚款；
第二，交易方不履行与委员会达成的整改协议，给国家安全造成危害的，委员会除否决已完成的并购交易外，对违反方处以罚款；
第三，被处罚方在接到处罚通知时，通过行政复议或者行政诉讼进行救济。第四，委员会的处罚并不影响因危害国家安全而造成的其他刑事、民事处罚。
四、结束语
外资并购国家安全审查是由国家安全利益多决定的，是东道国依据国家对外资进行规制的方式，是国家安全战略在外资领域的集中体现。美国对外资并购的谨慎态度，以及相关外资并购国家安全审查立法的完善，充分显示出外资并购国家安全审查对国家安全的重要作用。因此，当我们在利用外资并购这把“双刃剑”时，要重视国家安全审查的作用，并在借鉴发达国家经的基础上完善我国的外资并购国家安全审查制度。
参考文献
[1]邹琪等.《反补贴与中国产业安全》.上海财经大学出版社2006年版，第142、143页.
[2]《外资并购需要国家安全审查机制》..
[3]邵沙平，王小承.《美国外资并购国家安全审查探析》.载《法学家》2008（3）：96.
[4]韩龙，沈革新.《美国外资并购国家安全审查制度的新发展》.载《时代法学》2010（5）：95.
[5]See Federal Register /Vol.73,No.79/April 23,2008 /proposed Rules.
[6]陈宜飚.《美门口的野蛮人・联想并购第三方势力》.http: //it. people. com. cn/GB/42891/42895/3163069. html，访问日期：2010年12月20日.
[7]刘东洲.《美国外资监管中国家安全审查制度研究》.载《法学杂志》2006（6）：145-147.
[8]邹琪等.《反补贴与中国产业安全》.上海财经大学出版社，2006：23
[9]the Foreign Investment and National Security Act of 2007, section 2.
[10]胡海燕.《外资并购国家安全审查：美国的立法对我国的启示》.载《金融经济》：49
[11]Federal Register/Vol.73,No.79 Wednesday, April .23,2008, Proposed Rules,21880.
[12]漆彤.《跨国并购的法律规制》.武汉大学出版社，2006：292
[13]孙效敏.《外国并购国有企业法律问题研究》，北京大学出版社，2007：258.
[14]刘东洲.《美国外资监管中国家安全审查制度研究》.载《法学杂志》2006（6）：145-147
第2篇：安全审查制度范文
[论文关键词]外资并购;安全审查;制度完善
一、外资并购国家安全审查制度概述
(一)外资并购的含义
外资并购是指外国投资者通过购买股权或者购买资产的方式获得境内企业的控制权,是跨国公司的一种跨国并购行为。
(二)国家安全的界定
国家安全是外资并购国家安全审查制度的关键,其关系到此制度的范围和宗旨。传统意义上的国家安全仅指国家领土、国家存续等受到威胁的情形。随着科技和经济全球化的飞速发展,各国的安全观也发生了显着变化,如今的国家安全已经发展成为一个综合的安全体系,包括政治、军事、经济、文化等各方面在内。
(三)外资并购国家安全审查制度的含义
通过对外资并购和国家安全的分析,笔者认为,外资并购国家安全审查制度是指有关部门根据国家的有关规定审查外资并购中可能对国家安全造成威胁的因素,然后作出是否准许外资并购行为的制度。
二、外资并购国家安全审查制度的缺陷
(一)对“国家安全”含义界定不清
“国家安全”的界定是外资并购安全审查制度中的核心内容,其对外资并购安全审查的启动和具体的审查范围将产生重要的影响。传统意义上的国家安全仅指国防安全,而新时期世界各国对国家安全的界定有所发展,不仅包括国防安全,还包括国家经济安全、文化安全等。虽然有利于更好地维护国家利益,保护国家安全,但是容易造成对“国家安全”概念的使用混乱,不利于外资并购安全审查制度的执行。
(二)法律制度上的缺陷
我国外资并购安全审查制度还没有得到立法机关的足够重视,目前还没有一部专门的关于外资并购的基本法律,而且现有的有关规定立法层次较低,除《反垄断法》外,多以法规、规章为主。
(三)审查对象不明确
“外国企业者对境内企业的并购”是我国外资并购国家安全审查的对象,但有关法律法规并未对外国投资者的认定标准作出明确规定。根据我国参加的双边投资协定的规定,对外国自然人投资者的认定采取的是住所地和国籍的符合标准,①这会给外国自然人投资者逃避我国对外资并购的审查带来可乘之机,如通过长期居住我国或者加入我国国籍的方式。这会使国家安全审查的范围变小,可能会给国家安全带来潜在威胁。
(四)申请安全审查的主体范围窄
国际上通行的进行安全审查申请的普遍规则是,外国投资者根据东道国的有关法律规定主动提出安全审查申请。我国除采用此规则外,还规定了两种被动申请的情形:一种情况是当地方商务主管部门发现并购交易应当进行国家安全审查而外国投资者没有申请审查的,有权暂停受理此并购交易并要求其向商务部提出进行安全审查的申请。另一情况是并购交易应当进行国家安全审查,而外国投资者没有主动进行安全审查申报,地方商务主管部门也没有要求其进行申报时,国家规定的有关部门和企业有权向商务部提出安全审查的建议。由此可以看出,外国投资者和第三方是我国外资并购国家安全审查提起的主体。但若有中国投资者与外国投资者共同参与并购交易时,中国投资者是否有权申请安全审查,另外被并购的企业是否有权申请安全审查并未作出明确规定。如此,申请主体范围的缩小将不利于审查程序的提起。
(五)安全审查缺乏监督
我国外资并购安全审查在监督方面基本上是空白,联席会议拥有很大的自由裁量权,这易造成安全审查的不透明而滋生腐败,而且不利于保护外国投资者的权利。
三、完善我国外资并购安全审查制度的建议
(一)明确界定“国家安全”的含义
应该统一“国家安全”的含义,明确“国家安全”与“国家经济安全”是两个不同的概念。国家安全是一个比较大的概念,不仅包括重要领域的经济安全,还包括国防安全等各方面。如果以国家经济安全为标准启动安全审查程序,那么涉及到国防安全时就不能提起安全审查。另外,国家经济安全术语中认定国家安全指所有领域的经济安全,容易造成安全审查的政治化,扩大了有关部门的自由裁量权,不利于保护并购者的合法权益。因此,明确界定“国家安全”的含义对外资并购安全审查的提起具有重要意义。
(二)完善关于外资并购安全审查的立法
目前我国外资并购安全审查的有关方面主要由《反垄断法》规定,并没有专门规定外资并购的法律。但是外资并购中的国家安全审查与《反垄断法》中的反垄断审查是不一样的,这方面我们可以借鉴美国的《外国投资与国家安全法》,由立法机关制定一部有关外商投资的专门法律作为基本法,与其他法规、规章等一并为外资并购国家安全审查提供充足的法律依据。
(三)完善有关安全审查对象的规定
对那些企图通过长期居住我国或者加入我国国籍的方式来逃避安全审查的外国自然人投资者,可以采取适当措施来阻止此情况的发生。如将资本来源地标准与国籍标准和住所地标准一道作为对外国自然人投资者的认定标准,可以了解资本的实际来源,防止外国自然人投资者通过一定的方式逃避我国的外资并购安全审查。
(四)扩大申请安全审查的主体范围
目前,没有任何相关法律法规或者文件对参与并购的中国投资者是否有权提起安全审查作出明确规定,笔者认为,参与并购的中国投资者应当与外国投资者一样享有申请启动安全审查程序的权利,这样有利于启动安全审查程序。另外,被并购的企业也应当有权申请启动安全审查程序,它是一个不容忽视的申请审查的主体。被并购的企业站在保护自身利益的角度,会更乐于提出安全审查申请,如果将其纳入申请安全审查的主体范围,会更有利于安全审查程序的启动,从而更好地维护国家安全。
(五)完善对安全审查的监督
我国外资并购国家安全审查,除了规定国务院在联席会议特别审查阶段产生重大分歧时对这一权利进行制约外,基本上再无别的监督了。而美国在外资并购国家安全审查方面有明确且严格的规定,即并购交易的各个阶段所作出的决定,都需要报告国会且接受国会有关人员的咨询。为了有效规范联席会议的行为,减小其过度的自由裁量权,减少腐败现象的发生,同时提高外资并购安全审查的效率,必须进入有效的监督机制,并规定一下三个方面:第一,提高安全审查的监督级别,让全国 人大介入安全审查程序。第二,对联席会议的决议程序作出具体的规范,防止其滥用自由裁量权肆意决策。第三,让国家安全审查接受社会的监督,引入听证和公示程序,保障投资者的合法权益。
第3篇：安全审查制度范文
关键词：外资并购国家安全审查经济安全审查
20世纪90年代以来，世界跨国直接投资（FDI）迅猛增长。据联合国贸发会议（UNCTAD）历年《世界投资报告》统计，全球吸引FDI连续第5年呈增长态势。2007年全球FDI增长30%达18330亿美元，超过2000年的高峰，全球跨境并购仍然是2007年吸收FDI增长的主要原因【1】。2007年，在吸引外国绿地投资项目的数量方面，中国以1176个项目排在第一位【2】。2008年，因受美国次贷危机影响而产生金融市场动荡以及世界经济下滑，发达国家货币和债务市场的流动性产生危机，并购活动受到严重影响。根据贸发会议对世界投资的预期，中期内FDI仍呈增长趋势，但跨国公司投资计划将比2007年更为谨慎【3】。
在经济全球化的今天，外资并购作为最主要的国际投资方式对我国经济发展的影响日益显著，作为一把“双刃剑”，它在促进我国经济发展的同时也可能危及我国经济安全乃至国家安全。尽管我国《关于外国投资者并购境内企业的规定》（以下简称《并购规定》）中涉及“经济安全审查”，《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）也提出对外资进行“国家安全审查”，此外，《指导外商投资方向暂行规定》（以下简称《暂行规定》）和《外商投资指导目录》（以下简称《指导目录》）对外资并购的产业准入进行比较合理地调控【4】，但总体而言现行法律关于国家安全审查的规定相对简单，缺乏系统性与可操作性，加之，行业准入审查和反垄断审查并不能替代国家安全审查。因此，健全我国外资并购的国家安全审查制度便显得重要而迫切。笔者谨就健全我国外资并购的国家安全审查制度发表一些粗浅的看法。
一、我国外资并购的现状、规定及并购案引出国家安全的思考
（一）我国外资并购的现状及法律规定
改革开放以来，我国经济迅速稳定增长，巨大的市场、廉价的成本、宽松的政策以及日益完善的法律体系，并购（M&A）【5】在外国直接投资中所占比重越来越大【6】。然而，在2002年以前我国基本上对外资并购持谨慎态度，采取严格的审核制度。之后，随着我国外资并购法律制度的不断完善以及外资并购市场的开放，2002年《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》、《合格境外投资者境内证券投资管理暂行办法》的颁布，A股市场的大门被打开，2005年、2006年掀起了外资并购的浪潮。2006年中国商务部和证监会等五部门颁布《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》，开放外资作为战略投资者直接投资A股市场的大门，而后颁布的《并购规定》中首次确认换股并购（ShareSwap）的交易模式,为外资并购境内企业扩宽了渠道和手段。
作为我国规范外商投资准入行业最具有可操作性的法律，1995年颁布的《指导目录》，历经了1997、2001、2004、2007四次修订，反映了我国利用外资的目标与方式的变化。其中《指导目录（2007年修订）》反映中国利用外资方式的变化：鼓励类条目数量大幅增加；服务业对外开放进一步扩大；调整单纯鼓励出口的导向政策；对部分涉及国家经济安全的战略性和敏感性行业持谨慎开放的态度，以维护国家经济安全。
近年来，外资并购境内企业的特点日益明显：斩首式并购【7】、控股性并购加强、行业性并购、并购主体具有市场优势的跨国企业明显增加。外资并购过程中，许多知名民族品牌的消失、国家资产的流失以及外资行业垄断的威胁，人们日益关注外资并购国内优质企业可能导致行业垄断以及危及民族经济发展问题。不少人担心外资的恶意并购对国家经济安全的影响，提议建立类似美国、加拿大等国的外资并购审查机制，特别是国家安全审查方面。
2006年，国家六部委修订的《并购规定》第12条【8】，2008年8月1日施行的《反垄断法》第31条【9】，设置了类似于美国所谓的“艾克森—弗洛瑞奥条款”（Exon-Florioprovision）【10】的关于“国家安全审查”的规定，体现了我国开始对外资并购中国家安全问题的关注与重视。
（二）外资并购案引出国家安全审查法律问题的思考
中国作为消费型大国的特点及经济持续强势，日趋成熟的法律环境，吸引了跨国机构的逐利目光。2005年起，国际并购大腕们从容不迫地收购我们的金融保险、商业服务、消费品、基础材料、机械以及食品酒类等领域的优良或不良资产，部分产业已出现被外资垄断的倾向。其中，凯雷收购徐州工程机械集团案和索尼收购成都索贝案引起了社会对外资并购相关问题的研究，特别是对外资并购是否需要进行国家安全审查的探讨。
1、凯雷收购徐州工程机械集团案【11】、索尼收购成都索贝案【12】及引发法律思考
2005年10月25日，徐工集团与凯雷徐工机械实业有限公司（以下简称凯雷徐工）签订《股权买卖和股本认购协议》与《合资合同》，股权转让及增资完成后，凯雷徐工将持有徐工机械85%的股权。该方案在向商务部报批过程中，凯雷针对中国机械行业龙头企业发动的“斩首”行动引起中国财经界的警觉【13】。迄今为止该并购方案尚未通过商务部的审批，凯雷并购徐工案也成为外资并购政策的一个风向标。【14】
该案引起国人对几个问题的关注：第一、凯雷并购徐工的价格是否为最优价格，竞价高是否是最佳并购方案？第二、凯雷并购徐工的价格是否有贱卖国有资产之嫌？第三、徐工卖给财务投资者对徐工的未来发展是否有利？第四、装备制造业是为其他行业提供母机和装备的产业，在某种意义上，装备制造业的发展直接决定了国民经济其他行业的现代化水平。徐工机械作为外国工程机械的龙头企业，如果被凯雷控股，是否会威胁装备制造业的产业安全？
相较徐工并购案而言，2003年商务部批准的索尼收购成都索贝的方案【15】，此次收购的成功引起以行业内的质疑和担忧，因为该案已经对中国的广电产业带来实质上的隐患，涉及我国产业安全问题。理由如下：⑴产业安全问题。索尼收购索贝的意图，显然是因为我国企业非线性技术的发展对其技术优势地位的巨大冲击。收购后索尼可以通过经营决策来限制索贝该技术的发展，同时也可以遏制拥有类似技术的其他中国企业的发展，维护自己的优势地位。⑵信息安全问题。广电产业是关系到国家信息安全的领域，如果这个领域的设备和集成服务完全被外国厂商垄断，那么对中国广电事业的健康发展将带来隐患。
从法律角度思考，此类问题可归结为：“产业安全”是否关系到“国家经济安全”？我国是否需要对外资并购进行国家安全审查？对外资并购的“安全”审查究竟是“经济安全”还是“国家安全”？外资并购审查和反垄断审查能够替代国家安全审查呢？
2、关于“国家安全”、“国家经济安全”的涵义的解读
《并购规定》第12条中出现了“国家经济安全”的术语，《反垄断法》第31条中出现了“国家安全”的术语，而学术界大多数将外资并购的安全审查解读为经济安全审查。
“经济安全”的概念最早源于1980年日本《国家综合安全报告》。国家经济安全归纳成国家的经济发展、经济利益不受外国和国际威胁的一种状态，可从内部机制和外部环境两个方面把握。从内部机制而言，国内要有一个良性的经济运行机制，能够保证国民经济健康有效地运行，杜绝发生经济崩溃的危险；从外部环境看，能够保证本国的经济运行过程不受来自其他国家和地区的相关组织力量的威胁与控制，并且有抵御国际经济危机和金融风险冲击等方面的能力。简言之，国家经济安全应是指国家经济领域中重大的经济利益不受威胁和侵犯的状态。【16】相较而言，“国家安全”是一个更广泛的概念，既包括传统的国防、军事安全，也包括国家经济安全、文化安全。
据此，产业安全应包含在国家经济安全的范围内，而国家经济安全作为国家安全的分支，故产业安全也包含在国家安全的范围内。从保护国家安全与有效利用外资的角度，笔者认为应该对两者进行区分以及准确界定。《并购规定》中“国家经济安全”的应从更广泛的意义上去考虑，不仅仅限于经济安全，在审查时可以将国防、军事安全的考量因素纳入国家安全的范围。因此，根据立法目的将其解释为国家安全更有利于我们准确判断。
3、设立国家安全审查制度的争议及我见
各界对外资并购境内企业能否威胁国家安全，是否应当设立国家安全审查制度尚存在争议。反对者主张无须单独设立国家安全审查制度，认为很多人持有的“泛国家经济安全论”就是矫枉过正的典型，归纳起来理由如下：（1）外资并购境内企业后会受中国法律的约束以及中国政府管理，并不会威胁中国经济安全更别论国家安全；（2）如果通过并购，外资形成垄断，可以通过反垄断法加以约束；（3）如果片面强调国家安全审查，则不利于积极有效地利用外资。【17】
笔者认为，以上观点实质上混淆了反垄断审查与国家安全审查两种制度的理论基础、目的以及价值取向。虽然针对外商的国家安全审查与反垄断审查实质上都对外资进行某种程度的限制，但国家安全审查的理论基础是国家原则，立法目的是为了保护国家的产业安全、经济安全及国土安全；而反垄断审查的理论基础是政府对“市场失灵”的干预，立法目的是规制垄断和保护竞争，无法约束那些并未破坏公平竞争秩序却危害国家安全的行为。如外资并购境内企业后，减少对被并购企业研发部门的投入，削弱被并购企业的自主创新能力，对被并购企业的品牌进行雪藏等，这些为政府无权涉足的方面【18】。尤其是对于境内关系国计民生或是对国防有影响的重要行业龙头企业，一旦被外资企业控制，极有可能威胁国家经济安全【19】。但是，无论是在外资并购过程中还是在并购成功后的经营过程中，只要外资企业没有实施不正当竞争行为也没有违反《反垄断法》的相关规定，那么，即便存在危及行业安全和国家安全的可能性，我们也无法依据《反垄断法》及《反不正当竞争法》对此加以审查与监控，从而形成法律监管的空白地带。因此，无论是出于法律完善的要求还是实践需要的考量，我国健全外资并购国家安全审查机制具有必要性与紧迫性。
二、我国外资并购的国家安全审查制度的现状及缺陷
（一）我国外资并购国家安全审查制度的演变及发展
随着对外开放的深入，中国逐步融入经济全球化的进程，对外资并购的监管政策也处于不断变化和调整过程中。二十世纪九十年代初期“中策现象”【20】出现时，中国对外资并购的监管基本上处于放任自流的状态；二十世纪九十年代中期中国第一次外资并购达到高潮，特别是在经历了“北旅并购案”和“江铃并购案”后，中国对外资并购采取了限制或禁止的政策；中国加入WTO后，考虑到入世承诺以及中国经济发展的需要，中国对外资并购采取了鼓励政策；近两年来，随着外资并购的不断增加，外资并购对中国经济的影响逐步加大，中国开始逐步对外资并购进行规范。从总体上看，中国对外资并购的监管经历了一个从放任自流、限制、鼓励到规范的过程。
针对社会中普遍存在的关于外资斩首并购和产业安全的担忧，特别是“凯雷并购徐工案”引发的国家经济安全讨论，国家相关部委在悄无声息中确立了“国家经济安全”的审查原则。
在商务部审批徐工并购案悬而未决的情况下，国务院于2006年2月下发的《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》规定【21】，某种程度上表明了政府对可能涉及国家安全的重要行业的保护立场。
2006年8月的《并购规定》第12条第1款对“涉及国家经济安全应该向商务局进行申报”的措词相较于2003年4月12日施行的《外国投资者并购境内企业暂行规定》第19条第2款“影响国家经济安全的，商务部可以要求外国投资者做出报告”的措辞，由任意申报到强制申报的转变体现了我国立法对国家经济安全的重视。而第2款的规定表明了商务部对可能存在的影响国家经济安全因素的外资并购享有审查权。
2006年11月，国家发改委《利用外资“十一五”规划》，明确提出“加强对外资并购涉及国家安全的敏感行业重点企业的审查和监管，确保对关系国家安全和国计民生的战略行业、重点企业的控制力和发展主导权。”
2007年1月，国务院国资委《关于企业国有产权有关事项的通知》，对于外资并购方作出了“受让方的受让行为不得违反国家经济安全方面的限制性或禁止性规定”。
2008年8月1日起施行的《反垄断法》第31条：“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”
至此，“国家安全”的立法由部门规章上升到了全国法律层面的高度，在现今的经济全球化背景下，中国立法部门日益关注国家安全问题。
（二）我国外资并购国家安全审查制度的缺陷
尽管政府高度重视外资并购，出台了一系列涉及多个行业领域的法律法规，但仍存在法律制度上的缺陷。
1、缺乏完整的法律法规体系。
我国关于外资并购方面的监管法律体系及战略意图不清晰，政策摇摆幅度大，主要表现在以下几方面：1、没有一部能统率外资并购相关法律规范的基本法，外资并购立法在不同效力层次与和规制领域上必然缺乏相互配合，缺乏体系性，并经常出现法律规范的相互冲突和无法可依的状况。2、外资并购立法层次低，缺乏权威性。在涉及外资并购的法律法规中，除了《反垄断法》、《公司法》、《证券法》是国家立法机构颁布的以外，其余大多数是各个部委以“条例”、“实施细则”、“办法”、“规定”等名称出现的行政性法规、政府规章。3、政策不确定性大，朝令夕改。
2、缺乏风险防范意识。
外资并购风险来自三个方面：资产造假、资产流失问题；产品、服务垄断问题；外资之间在中国境内的激烈竞争给中国产业造成损害。保证本国经济安全是引进外资不可逾越的前提。确保国家经济需要建立起完备的风险预警体系，应包括反不正当竞争竞争法律体系、反垄断法律体系和国家经济安全许可认证体系。
3、缺乏具体可操作的实施细则。
外资并购的相关法律规则可操作性不强，特别是国家安全审查的实施规则的缺失，不利于对外资并购中的负面效果的制约。
我国对外资并购的安全审查尚不够全面，由于行业准入审查和反垄断审查并不能替代国家安全审查，现行的行业准入审查和反垄断审查最多只是对国家经济安全方面的审查，对外资并购的审查应当对广泛的国家安全，包括国防、军事安全进行审查。我国已经意识到了“行业安全”、“国家经济安全”、“国家安全”的区别以及在外资引进方面的不同价值取向，并在《反垄断法》中加以规定。但在《反垄断法》中“国家安全”的规定仅仅是概念的提出，尚未规定具体的实施细则，亟待健全和完善。
三、健全我国外资并购中安全审查制度的意见和建议
（一）确定外资并购中国家安全审查制度的价值取向
不可否认的是，各国对外资并购本国企业行为进行规范和监管的程度取决于该国在外资并购问题上的价值取向，此价值取向通常根据本国经济和社会情况的特殊性以及不同时期的不同侧重而有所变化。尽管各国具体做法有所差异，但总的趋势是，各国都承认与允许跨国并购，在鼓励和支持外资并购国内企业的同时，为了维护本国的经济的独立性，防止本国经济对外资的过度依赖，各国对外资并购采取谨慎的态度，对外资进入的行业加以一定限制。
在确定我国有关外资并购的立法价值取向时，既要借鉴国外先进立法经验，又要考虑我国的实际经济状况以及外资并购的特殊影响。主要考虑两个因素，一是外资作为重要的国际私人直接投资，在我国已经大量出现，给我国带来积极影响；二是我国经济发育尚未成熟，企业的生存和竞争能力还相对较弱，民族工业还需适当保护。假如全面地开放我国的资本市场，无限制无选择地引进外资，将会影响我国产业结构的调整，危及行业安全乃至国家经济安全，这是个不容忽略和回避的事实。因此，目前阶段应该综合考虑各方面因素，审慎对待外资并购这种投资方式。
1、允许和鼓励外资并购我国企业
我国在立法取向上应该允许与鼓励外资并购我国企业。究其原因，在经济全球化、资本国际化的今天，允许和鼓励外资并购作为各国的通行做法，有其重要意义。第一，外资并购有利于优化产业结构及国有经济的战略性调整；第二，外资并购不仅能够给被并购企业带来大量现金流量，而且有利于企业更新装备，提高技术水平；第三，外资并购可以使国内企业更快地融入国际生产体系。被并购企业参与跨国公司的全球产业链，按照跨国公司的全球战略充分发挥比较优势，实现分工效益，更为重要的是能够充分利用跨国公司在全球的营销网络、技术等资源拓展生存与发展空间。
允许和鼓励外资并购是从其积极意义考虑，是经济全球化的必然要求。
2、合理限制外资并购的范围
允许和鼓励外资并购并不表明对外资并购自由开放，允许与鼓励外资并购应当有限度，以防止和消除因外资并购而产生的消极影响。总结各国通行做法，各国对外资并购基本上都有限制性要求。以美国为例，虽然对外资并购采取开放政策，但实际上，美国对可能造成其市场过度集中、导致限制竞争，危及或可能危及其国家经济安全的并购是严厉禁止的。这些法律法规集中体现在《谢尔曼法》、《联邦交易委员会法》以及《克莱顿法》等反垄断法的适用上。此外，为了保证国家经济安全，美国在某些行业领域限制外资进入。
从我国的实际情况出发，改革开放起步较晚，市场经济体系还未建成，产业结构尚需进一步调整与完善，外资并购的负面效果可能导致产业结构的失衡。此外，我国民族工业起步晚，缺乏足够的实力与跨国公司抗衡，外资的大肆入侵将不可避免地破坏民族工业的发展，甚至会造成毁灭性打击。因此，只有对外资进行合理限制，才能够更好地维护和发展良好的产业结构，保护民族工业，确保国家经济安全和国防安全。可见，合理限制外资并购是克服其消极影响的必然要求。
（二）明确我国外资并购中安全审查制度的性质与定位
笔者认为，要健全我国外资并购中安全审查制度，必须首先在立法上解决以下问题：我们究竟应主张国家安全还是国家经济安全，抑或产业安全？对这三者如何界定与区别？其意义何在？国家经济安全与反垄断是否合一？国家安全审查应采用何种模式？
关于国家安全、国家经济安全及产业安全的界定，笔者在前文中已经进行了详细论述。三者的本质均是国家利益，国家经济安全是国家安全的分支，而产业安全应该归属于国家经济安全。从逻辑角度考虑，国家安全作为属概念，经济安全、国防安全、文化安全作为种概念，若外资并购过程中涉及经济安全外的其他种概念，而我国立法中并未囊括，届时无论是扩大解释还是将其他情况纳入国际经济安全范围，一则违反逻辑关系，不符合法律确定性与可预见性的要求；二则不利于保护本国利益，真正实现国家安全审查的价值。
当然，我们在强调国家安全审查的同时，应该避免对国家安全审查期望过高，不能过于夸大国家安全审查的作用。我国外资并购的实践中存在国有资产贱卖、税收流失、不公平关联交易、经济垄断行为、侵害被并购企业职工合法权益、民族品牌消失等问题，但这些现象的诊治是多个法律部门的共同课题，需要完善国有资产管理法、税法、公司法、反垄断法、劳动法、知识产权法并加强其可操作性，把上述现象一概归为外国投资带来的“国家安全隐患”不大合理。
（三）健全我国外资并购安全审查具体制度的构想
为了妥善平衡外资利用与国家安全的关系，笔者建议我国成立类似于垄断委员会的国家安全审查委员会专门处理外资并购的国家安全审查问题，并完善安全审查的相关规定。首先，根据我国经济发展需要对《指导目录》进行相应修改，为“国家安全”所涉及的战略行业以及重点企业提供具体指引，避免行政裁量权的不当行使而对外资开放政策造成冲击。其次，或在《并购规定》或通过专门立法将经济审查机关、标准、期限、程序等重要因素予以明确，使其具有可操作性。
考虑到确定《指导目录》中具体哪些行业属于涉及国家安全的战略行业，通常是从我国经济发展水平以及国家发展战略出发，涉及政策、政治、经济、法律、科技等多方面。笔者在这里不加以论述，仅从法律角度就外资并购国家安全审查中涉及的重要因素加以探讨，如审查对象、审查标准、审查机关、审查程序、救济途径。
1、明确界定外资并购国家安全审查的对象
关于外资并购安全审查的对象，最关键的是对外资的界定。各国普遍以投资者国籍的标准来区分，分别为设立地标准、资本来源地标准、实际控制主义标准。《并购规定》将外国投资者作了广义的理解，包括外国投资者和外商投资企业，并对外国投资者的认定采取实际控制原则【22】。笔者认为，我国对投资者国籍判断的标准以实际控制主义为主，兼顾设立地标准以及资本来源地标准。
外资并购主要是指外国投资者通过兼并或收购的形式而取得公司的控制权。兼并是指一公司企业将其他公司企业并入本企业，而使后者失去法人资格，即吸收合并，又称“全部收购”；收购是指一个公司企业通过购买其他公司企业全部或部分资产或股权，以实现对该公司企业的控制，而被收购公司企业人具有独立法律人格。【23】西方学者把企业兼并和收购简称为M&A（Merger&Acquisition），我国通常地将其译为并购或购并、兼并、收购、合并、并购（购并）等词语。《并购规定》在对“并购”行为进行阐述时，考虑到此前已经有立法对外国投资者兼并境内企业行为的规定，为了避免立法上的重复与冲突，仅对外资收购行为进行了约束。笔者认为，国家安全审查的并购行为应该包括兼并和收购两种行为。
2、细化外资并购国家安全审查的标准
《并购规定》就我国对外资并购进行经济安全审查的第一个标准就是，外国投资者进行的外资并购行为实际取得了被并购企业的控制权，但对于控制权的具体标准尚无规定。实践中往往采取51%以上的绝对控股与不及51%的相对控股加以判断。参照美国对“控股”的解释：（1）实体主要财产的一部分或全部销售、租赁、抵押或其他让与；（2）实体的解散；（3）实体生产或研发设施的关闭或迁移；（4）解除或不履行该实体的合同；（5）就前面四项中的事物修改实体的组织大或组成协议。笔者认为我国对控制权的解释存在明显缺陷，过于笼统简单。
根据美国、加拿大等国对外资并购国家安全审查的相关规定，均采取了列举的方式对国家安全的标准加以阐述。笔者认为我国的国家安全审查标准宜采取列举的方式，以提高国家安全审查制度的透明性。同时应辅以弹性条款，以便对国家安全方面的问题予以更周延的保护。
具体而言，我国外资并购国家安全审查标准可以考虑如下因素：（1）外资并购对国防安全所需要的国内产业造成影响；（2）该产业满足国防安全需要的能力及其重要性；（3）外资并购是否与国家政策、产业政策和经济政策一致；（4）外国投资者对国内产业和商业活动的控制，对我国国家安全是否造成影响；（5）计划或正在进行的交易对我国在影响国家安全领域中的国际技术领导地位的潜在影响；（6）外资并购对我国国际竞争力的贡献。进而细化出我国外资并购国家安全审查的可操作具体的标准。
3、健全我国外资并购国家安全审查的机关
《并购规定》对国家经济安全的审查机关仅仅规定为商务部会同相关单位进行审查，但尚未明确具体的相关单位，使得国家经济安全的审查机关存在不确定性。《反垄断法》虽然设立了反垄断委员会【24】，并规定了其职能，但并未明确细化该反垄断委员会的组成和工作细则。
由于外资并购国家安全审查是十分复杂的过程，涉及的范围广泛，不论是军用工业、国防设施、基础建设，还是民用事业、企业设施、科学技术等诸多产业，各种因素都可能对国家安全产生影响。况且，国家安全审查本身不是仅仅依靠实体标准进行判断就可以解决的问题。因此，在外资并购国家安全的具体审查过程中，每个组成部门能否就外资并购对其管辖行业或领域内的安全的影响程度做出准确判断显得尤为重要。但若无牵头部门将相关判断并综合分析做出最终评判，将会导致国际安全审查拖延且流于形式。因此，需要某牵头部门将各部委的评判结果汇总，通过调查、综合评估、听取多方（各部委、并购涉及行业的行业协会、并购当事方）意见的方式，最终做出判断并向全国人大委员会及国务院总理提交评估报告。
借鉴发达国家关于国家安全审查的立法和实践，建立我国科学完善的外资并购国家安全审查制度，审查机关应由多个国家部门，如国防部、国家安全部、发改委、财政部、商务部、国资委、科工委、司法部等共同组成，同时设立一个类似于反垄断委员会的国家安全审查委员会作为各部委牵头机关，协调各部委工作，主导国家安全审查的有效进行。
4、完善我国外资并购国家安全审查的程序
笔者认为，外国并购国家安全审查程序包括四个环节：申报（干预）阶段、初审阶段、调查阶段与决定阶段。
（1）申报（干预）阶段。《并购规定》规定国家经济安全审查可以通过两种途径启动：一是交易方的主动申报，二是政府强制干预。但对交易方申报或政府干预适用于哪个交易阶段没有明确，笔者认为我国的外资并购国家安全审查适用于交易计划阶段和交易完成后的某段时期。
（2）初审阶段。我国法律对此尚未规定，笔者认为可以参考美国的相关规定，经交易方申报或政府干预后，外资并购安全审查就进入了45天的初审阶段。此阶段，国家安全审查委员会秘书处将此次外资并购的相关资料转发给审查委员会各成员机关，由其对外资并购交易进行具体审查，形成自己的意见后汇总到国家安全委员会进行综合考虑，形成初步意见，决定是否对该并购交易提起调查。
（3）调查阶段。国家安全委员会成立专门的调查委员会对进入调查阶段的并购交易通过实地调查、专业跟踪、召开听证会等方式了解并购的真实情况并根据审查标准对外资并购是否影响国家安全做出自己的判断。调查时间应该限定在60日内，如若因案件复杂，则经总理批准可以延长30天。
（4）决定阶段。国家安全委员会根据调查委员会提交的调查报告组织成员机关召开会议，做出最终决定。
5、明确我国外资并购国家安全审查的救济途径
如果当事方或者利益相关方不同意外资并购国家安全审查机构的决定，是否有相应的救济方式，我国法律尚未规定。而按照我国现行法律，在涉及外资并购国家安全审查的救济途径时存在制度缺陷。譬如：通常国家安全审查行为应视为具体的行政行为，根据我国行政法的规定，对其救济可以采取复议或诉讼方式。但是由于国家安全审查的特殊性，外资并购国家安全审查机关本身就是国务院的直属机构，所作出的审批结果代表了政府的意思，可以视为国务院的行为。特别是根据《行政复议法》第14条的规定：国务院依照本法的规定所作的裁决为最终裁决【25】。这种最终裁决意味着剥夺了行政相对人对该行为的诉权和人民法院对该行为的司法审查权。法律设定行政终局裁决行为，是出于考虑到有的行政行为的专业性比较强，而且比较复杂，人民法院行使合法审查权有一定的难度；有的行政行为涉及到国家安全等事项，行政争议的解决需要及时而迅速。显然这种通过行政机关“自行救济”的办法，在公信力方面存在质疑。也有学者提出，《行政复议法》赋予国务院对某些行政行为具有最终效力，就与“诉讼是保障公民权益的最后一道屏障”的理念有所矛盾。因为“有权利必有救济”，任何法律上（公法或私法）的争讼，都应由法院裁判，公民也有请求法院裁判的权利，这种权利不可轻易剥夺。【26】
笔者认为，国家安全审查作为一种特殊的行政行为，不同于其他一般的行政行为，其涉及国家安全事宜，即便允许行政诉讼，法院在某种程度上很难恰当审理。因此，笔者主张从法理学“无救济则无权利”角度考量，我们应该对国家安全审查的结果提供相应的救济途径；同时考虑到我国现行法律的规定及我国的实际情况，主张当事方或利益相关方对国家安全审查委员会的决定不服的，应当可以通过提请全国人大常委会进行审核。
【注释】：
【1】See:WorldInvestmentReport.
【2】参见:中华人民共和国商务部网站.
【3】See:WorldInvestmentReport2008-Overview(UNCTAD/WIR/2008(Overview))
【4】《指导目录》中将外资进入的产业划分为允许、鼓励、限制、禁止四类。
【5】本文所指的“并购”（M&A）兼指①“股权并购”，即外国投资者取得境内企业的股权；②“资产并购”，即外国投资者直接或间接取得境内企业资产并运营该资产。参见《并购规定》第2条.
【6】见注释3.
【7】“斩首式并购”：外资以“必须绝对控股”、“必须是行业龙头企业”、“预期收益率必须超过15%”的“三必须”原则指导下对境内企业的并购。
【8】《并购规定》第12条第1款：“外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，当事人应就此向商务部进行申报。”第2款：“当事人未予申报，但其并购行为对国家经济安全造成或可能造成重大影响的，商务部可以会同相关部门要求当事人终止交易或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，以消除并购行为对国家经济安全的影响。”
【9】《反垄断法》第31条：“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”
【10】“艾克森—弗洛瑞奥条款”，即1988年《综合贸易竞争法案》的一项条款,该条款授权美国总统在认定外国公司对美国公司的并购行为构成对美国国家安全的威胁时，有权中止或禁止该并购行为。
【11】徐州工程机械集团（以下简称徐工集团）作为中国最大的工程机械开发、制造和出口企业，其产品在中国工程机械市场上的占有率超过50%。凯雷投资集团（以下简称凯雷）是一家全球私人股权投资机构，从事企业并购、创投、房地产、债券等领域的投资，区域涉及北美、欧洲和亚洲。案情详见《凯雷并购徐工案独家调查》，《瞭望》2006年5月。
【13】全球并购研究中心主编：《中国十大并购》，中国经济出版社2006年版，第62—64页。
【14】贾林青、昌孝润：《中国企业兼并与破产的法律规制研究》，知识产权出版社2008年版，194页。
【15】20世纪80、90年代，中国在专业录像机产品上高度依赖索尼的产品，直到1995年和1999年中科大洋先后推出的非线性编辑系统和非线性编辑网络系统，以及包括索贝在内的一些本土企业在类似产品或网络上的成功，解除了国内对专业录像机的依赖。
【16】张士铨、雷家驌著：《经济安全》，陕西人民教育出版社2006年版，第13页。
【18】“索尼收购成都索贝案”就存在此种风险，即收购后索尼可以通过经营决策来限制索贝该技术的发展，同时也可以遏制拥有类似技术的其他中国企业的发展，维护自己的优势地位。
【19】譬如在“凯雷收购徐州案”中，徐工作为我国装备制造的龙头行业若被凯雷绝对控股，则有可能威胁我国经济安全。
【20】中策现象，就是利用国际财团的资本实力，对中国国有企业进行成片、成行业打捆式的参股、控股和改造，然后利用国际财团的金融操作手段，在国际资本市场出售，以求牟利。
【21】《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》：对在重大技术装备制造领域具有关键作用的装备制造骨干企业，要在保证国家控制能力和主导权的基础上，支持其机械跨行业、跨地区、跨所有制的重组。大型重点骨干装备制造企业控股权向外资转让时应征求国务院有关部门的意见。
【22】《并购规定》第9条，11条，58条针对境内自然人或法人实际控制的“假外资”问题作了专门规定。
【23】慕亚平、黄勇：《外资并购的形式、存在的问题及法律调整》，《法商研究》1999年第6期。
【24】《反垄断法》第9条规定：国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，履行下列职责。
第4篇：安全审查制度范文
一、美国对于外资流入的国家安全保护历史发展：外国投资委员会（CFIUS） 美国对外资准入的审查制度由来已久，在现代逐渐引起关注的外资准入的国家安全审查制度方面，也一直走在世界的前列。1975年福特总统建立的“外国投资委员会”（以下简称CFIUS），是负责审查外国投资对美国影响的机构，其发展到今天这个地位的历史过程，生动的概述了关于涉及投资的国家安全问题是在美国如何引起关注的以及在保护国家安全利益和维持开放的投资政策中寻求平衡的发展。 虽然美国经济一直受惠于外国投资，但是如何平衡吸引外资的需求和保护国家安全的利益一直是让美国立法者头疼的问题。其实早在第一次世界大战期间，美国国会就试图规制外国在本国的资产。那一时期，由于担心德国对本国化工业的统治地位，促使国会通过了《1917年与敌贸易法案》（the Trading with the Enermy Act，（TWEA）），针对的目标是在美国的德国公司和资产。这一法案授予总统控制涉及外国国家和利益的交易的权力。到了20世纪70年代，主要由于与外币相关的美元的贬值，外国投资在美国迅速增加。结果，国会通过了《1974年外国投资研究法》，“要求财政部和商业部对在美国的外国投资进行全面的审查”。通过对美国的外国投资政策的审查，政府得出结论“美国没有足够的监督机制来监管外国投资”。之后美国国会通过立法对外国投资加强了保护，尤其对一些特殊领域，如航空、房地产、电信等进行管理。其中值得一提的是《1977年国际紧急经济权利法》（International Emergency Economic Powers Act，(IEEPA)）是当时加强对外资审查趋势的一个例外，因为其使总统对外国资产的权力受束缚于，必须正式宣布国家进入紧急状态。 1975年，作为研究法的扩充以及为了回应国会对于美国缺乏有力的机制来对外资进行全面的审查的担忧，福特总统建立了外国投资委员会（简称为CFIUS）。CFIUS当时被创立的主要目的就是“监督外国投资对美国的影响”，同时可以协助执行美国对于外国投资的政策。最早的CFIUS只包含6个部门，包括国务院，商务部，国防部和财政部等。成立之初，CFIUS并没有被赋予实质性的权利来规制或者阻止能够引发国家安全问题的外国投资。CFIUS的唯一权力是监督投资以及要求外国政府提交关于其外国投资活动的初步报告。虽然这些机构的首脑没有权利去阻止被提议的外国投资交易，但是他们能够提请有权机构注意这样的交易，并通过促使授权机构阻止这样的交易或者促使国会采取行动来防止这样交易的消极影响。 随着外国投资的情况变得越来越复杂，增加CFIUS的职责和提高其审查标准的呼声越来越高。20世纪80年生的日本富士通公司试图收购美国加利福尼亚州的仙童半导体公司案件，在全美的引发了轩然大波。这项收购被美国政府视为日本的公司试图“统治全球的半导体市场”以及对美国半导体工业和国家安全的威胁。通过Fujitsu公司的收购，国会认识到国内缺乏相关的法律授权总统能够阻止这样的交易。国会代表们希望寻求“鼓励政府保护国家利益”的法律来审查和阻碍有问题的交易而不需要启动国际紧急经济权法的极端措施。因此1988年国会通过了对1950年国防生产法第721节的修正案，即埃克森-费罗里奥修正案应运而生。通过此项修正案，CFIUS得到了更多的授权。1988年的修正案授权总统可以“中止或禁止在美国发生的任何被认定会威胁美国国家安全（包括国家经济）的外国的并购、收购或接管业务”，但应该有可信的证据表明，外国实体的控制可能导致其采取威胁美国国家安全的行为，且除《国家紧急经济权利法》以外的法律规定无法为保护国家安全提供充分和适当的授权。之后里根总统迅速通过《修正案》将归属于他的权力和职责授予给CFIUS。结果，CFIUS作为监察当局其作用发生了新的变化，增强了其调查的职能，这样使其能够建议阻止使国家安全受到威胁的外国投资交易。此后，CFIUS开始审查对国家安全造成威胁的被提议的及已完成的并购，并且有权向总统提议哪些案例符合被阻止的条件。 对于外国所有的企业收购美国公司所带来的国家安全问题的影响的担忧，是1993年伯德修正案实施的动因。当时法国国家所有的公司Thomson-CSF试图收购美国最主要的国防承包商-LTV公司的航天航空技术和导弹部门。后来Thomson-CSF公司在CFIUS作出建议之前就撤回了出价，因为担心政治影响而失败。此 次事件使国会在1992年对1988年《修正案》有关条款进行了修订，后被称为伯德修正案（Byrd Amendment）。其最主要的规定就是 “任何被外国政府控制或者代表外国政府利益的实体，其试图并购的行为能够给美国国家安全带来影响的话，则必须由总统或者总统的指定者强制审查。” 自从1975年CFIUS成立以来，到1988年《修正案》对其职能作用的加强，其在防御外资对国家安全的影响方面产生了积极作用。但是对于CFIUS的批评之声也一直不绝于耳。数据显示，从1988年修正案实施以来到1999年，CFIUS只审查了大约1300件自愿通报案件中的17件，其中有7件自愿撤回。事实上，只有一件外国投资案件在修正案时期被阻止，就是1990年中国航空技术进出口公司收购美国玛姆科公司的项目。批评者认为CFIUS对其职责一直采取一种“漠然的”“随便的”态度，他们仅仅关注特定的交易，对于更多的、对国家国防工业的基础产生了日积月累影响的交易却漠然。还有一部分人质疑CFIUS的审查程序，认为其缺乏必要的透明度，还有就是对其有效的监督。总之，CFIUS的有效性一直悬而未决，CFIUS审查过程和权力的重组和修改一直是争论的焦点。 2001年911恐怖袭击之后，美国对于国家安全的审查标准增强，并且自此外资交易受到了严格的审查。美国政府在911之后最初的议题就是美国采取一项强有力的防御体系的紧急性和必要性，广泛的安全变成了“首要议题”。CFIUS对于恐怖袭击的反应是加紧了外资并购的准入要求及在2003年将国防部加入到了其成员中去。虽然实行了这些更为严格的外资准入制度，但其中一个首要的障碍就是寻求一个平衡，加强国土安全和继续维持外国投资和贸易的自由的平衡，这是国家持续的经济成功的平衡的首要要求。 1992年和2007年之间，即使国会的相关群体试图对CFIUS进行改革，但是法律对CFIUS的授权和其规则没有改变。直到2005年末2006年初，关于处理迪拜港口案件的不满为国会行动提供了充足的支持。美国共和党和民主党均要求国会再次修订《修正案》以提高CFIUS的地位，扩大政府对于外国公司投资涉及核心基础设施和关键技术等经济和技术领域的国家安全审查权限。2007年2月，众议院通过美国国家安全外国投资改革与加强透明度法案，这项立法首要关注的内容就是CFIUS的审查程序问题。这项法案对CFIUS的审查流程做出了7项改变。2007年7月26日，布什总统签署了2007外国投资与国家安全法(FINSA)。 FINSA将CFIUS的地位法律化并且将其定位为为了实现1988年修正案的目标而为总统所任命的部门。通过固定了CFIUS的成员、执行1988修正案的作用、以及立法对其在监管制度的方面授权，这些法定的基础使得CFIUS稳定了其审查程序。通过强调必须适用CFIUS审查的交易以及增加了国会的监督，FINSA 为CFIUS增加了工作职责并且加强了对国家安全问题的监督。 2008年1月布什总统的一项行政命令扩大了CFIUS的成员组成，现今的CFIUS由十二个部门组成，新增加了能源部和劳动部。这一行政命令同样定位了总统在审核相应案件时的地位。总统只有在（1）委员会建议其终止或禁止交易；（2）委员会不能做出决定是否建议总统终止或禁止交易；（3）委员会要求总统对于交易作出决定；这三种情形下，才参与到其中。该行政命令同样明确地授权委员会利用缓冲协议来较少相关交易的风险。2008年3月21日，财政部了与该行政命令配套的实施条例。这些改变扩大了CFIUS的监管工作的范围，具有不同关切和利益的更多的机构可能会成为审查过程的当事方。 二、现行美国国家安全审查制度热点问题 FINSA的施行之后，尽管CFIUS对于流入美国的外资的国家安全审查制度呈现出一些亮点，但是任何一种制度本身固然都存在着一定的缺陷性，再加上国际投资形式的不断变化所带来的新问题，即使在世界上被堪称为最先进的国家安全审查制度，实际上其有效性在美国国内仍然是争论不休。 关注焦点一：平衡点的寻求——国家安全利益保护和开放的外资政策 问题： 对于世界各国来说，平衡开放的投资政策和维护国家安全这两者间的关系，都是令人头疼的问题。如果对外资审查过于严格，就会影响外资对本国的投资热情；如果对外资审查过于放松，就会对国家利益造成不利影响。所以，世界各国都在寻求一个平衡点，对于外资的国家安全审查，寻求 一个不那么“严格”的标准。美国同样也面临着同样的问题。虽然美国国会一直不断地要求改革国家安全审查制度的立法，并且从表面上看是希望加强对外资的审查，但是实际上美国政府一直在寻求一个平衡，即保护国家安全和维护开放的外资政策的平衡并且对这种平衡的呼声很大，很多人士都但心FINSA的实行会使相关的投资者转移投资。所以美国在制度设计上也特别注意这一点。 FINSA实施后，CFIUS的工作宗旨是，通过审核保护国家安全，同时维护开放的投资政策、维持外国投资者的信心，以及使美国本土投资者在海外不会受到报复性歧视。从CFIUS的工作宗旨来看，美国向外国投资者提供的信息是，FINSA实施后的CFIUS审查并没有影响美国开放的外资政策，反而是为了更好的维护开放的投资政策。但是这个美好的愿望并没有达到预期的效果，美国学者质疑改革后CFIUS对外国投资产生了消极影响。 Christopher M Weimer在其论文中就提出，2007年法增加了对关键基础设施和对关键技术的影响作为CFIUS审查过程中考虑的因素。现在CFIUS对外国投资的审查跟以往比起来具有广泛的涉及性，更多的外国直接投资要受到CFIUS的审查。结果，FINSA可能会传递出这样一种信息，美国对FDI正在采取逐渐保护的态度。这种观念会影响外国投资者继续投资美国的信心，因此美国应该向外界澄清，美国只是关注保护最主要的威胁，在大部分经济部门的投资还是没有限制的。 Joanna Rubin Travalini在论文中认为，改革后的CFIUS无论是对于外资并购公司还是对本国的经济，都会产生消极的影响。在外资并购公司方面所带来的影响有：第一，投资者需要考虑安全审查所带来的额外的时间和风险。这些因素被证明成为阻碍潜在投资者的因素，他们不会喜欢严格的审查和必要的冗长程序来完成他们的交易。第二，外国投资者会考虑CFIUS审查过程所需的成本和负担。提交必要的信息文件必然会产生必要的支出和负担，还增加了一些在提交文件时无法预测的风险。此外，外国投资者还需要考虑CFIUS提出的妥协让步，目的是为了通过审查。第三，国内收购的竞争投标者可能利用CFIUS的审查程序，通过操纵制度及利用目前主动竞购或敌意竞购来使其获益。那些了解CFIUS审查程序的投资者可能会提出低一点的收购要约，这样他们将可能会通过审查而潜在的竞争对手不会被批准交易。在敌意收购或目前主动竞购的案例里，外国投资者可能会试图利用CFIUS审查程序来推迟交易的结束或者向委员会提供不利的信息来损害潜在的竞争者来防止交易被批准。 除了对外资并购公司的影响，对美国国内的商业也产生影响。既然认识到外国直接投资对美国经济这么重要，增加的审查程序和加强的监督可能对国内经济产生消极的影响，其产生了这样一种观点，外国投资者为了完成交易活动，而阻碍国家安全标准。此外，美国的目标公司将会考虑其商业决策中的国家安全审查制度所相带来的额外时间和风险。最后，投资者可能改变自己的投资法律来规避国家安全审查的要求。 美国做法： 如前所述，虽然现在还是有很多美国学者质疑改革后的CFIUS以及新颁布的FINSA会对外国投资者产生消极影响，但是另一方面，我们应当看到美国现行的国家安全审查制度在维护两者平衡积极性方面做出的努力。 首先，虽然CFIUS的考虑因素增加了，并且有更多的外国投资案件将进入CFIUS的视野，但是通过FINSA以及其实施细则的规定来看，其通过完善实体标准审查，审查程序以及外部和事后监督，增加了对外资国家安全审查的可预期性，同时在贯彻执行FINSA之前，无论是自行申报案件还是国会通报的案件，审查程序是可选择的，任意的，慎重的，表明跟国家安全的标准比起来，美国政府把开放的投资政策放在了更为重要的位置。没有坚决的观点认为，CFIUS审查和调查的询问当包括对外国投资者过去行为或者将来意图的考虑，除非有“可靠的证据”表明其损害了国家安全。可见美国在政策选择上，还是支持外国投资略胜一筹。 其次，2007年5月10日，与FINSA签署时间相差不远，布什总统发表了一份声明再次重申开放经济、投资和贸易的承诺。声明称：“美国坚决支持在本国的国家投资，并且同样承诺对于美国的海外投资者给予稳定的公平的、平等的和无歧视的待遇。”布什总统承诺确保美国仍然是全球主要的投资地并且促进开放公平的贸易。可见美国增强了保护国家安全的同时，努力显现美国继续支持外国直接投资的政策。 一项关于未来在美国投资的外国利 益的计划是商务部的“投资美国的倡议”。这项倡议的目标是指引国际投资者在美国投资的优势，重点推广对象是外国政府和投资者，国家政府和商业。通过这项倡议，促进了外国直接投资在美国的增加，这样有助于美国的就业和国内竞争力。 小结： 任何一种制度选择都存在固有的缺点，也会存在利益选择的问题。其不可能满足各方面的利益，中国古语有云“两害相权取其轻，两利相权取其重”。所以CFIUS就是要寻求一个平衡点，在最大程度上的保护国家安全，但是又不能阻碍经济。现实情况是不断变化的，法律是随着客观现实而发展的。不断地完善才能渐臻佳境。 关注焦点二： 泛政治化和信息过分透明化 FINSA制定以前，美国国会对于CFIUS的了解相当的少，而CFIUS也以保密为由不积极应对国会的质询，关于外资并购国家安全审查和调查结论的签署，白宫高层一般都授权手下进行。所以从以往的案例来看，国会对于CFIUS的把关没有信心，常常对CFIUS的审查进行干涉。如前述，例如2006引起轰动的“迪拜并购案”，即使CFIUS成员一致同意批准该项交易，但是由于质疑CFIUS的审查，美国国会横加干涉最终导致迪拜世界港口撤回了对美国公司的收购。同时，国会自CFIUS成立，对其工作就一直不满，认为其审查标准过于狭窄，只关注于一些特定的案件，不能够给国家安全带来全面的保护。所以一直要求CFIUS提高其审查标准以及增加审查案件的数量。 在这样的历史背景下，2007年的FINSA特色之一就是增加了国会对CFIUS的监督力度，将其作为法律制度规定下来。第一个是国会的证明制度（Certification of Congress），即CFIUS应在所有审查和调查程序结束后向国会提供书面报告，报告应提供所审查和调查交易的详细内容。若批准该并购交易，还需书面保证交易不会对构成安全构成威胁，或者保证缓和协议（mitigation agreement）已经解决了所有疑点。第二个是向国会的年报制度，即CFIUS的主席在每年7月31日前应向众议院、参议院的司法委员会提交年报，对过去12个月内的CFIUS已审查或调查的交易情况向国会报告。 FINSA增加了国会的监督作用，虽然一方面被广为称赞，但是该项制度引发的新的问题也不少，很多学者对于该项制度的负面作用产生了质疑。 首先是将外国直接投资的过程泛政治化。有些学者认为此项制度强化了国会的监督，就会大大的增加国会对CFIUS的认可和信心，这样能够减少国会的盲目干涉和泛政治化的风险。笔者不能够认同这种观点。笔者认为增加的国会报告要求将外国直接投资的过程政治化了。 在FINSA没有赋予国会监督的权力之前，其对CFIUS的审查过程就产生了很大的影响。众所周知，美国的国会议员常常和国内的经济利益集团产生联系，甚至很多就是代表着这些利益集团的利益。所以即使外资并购案件没有涉及到美国的国家安全问题，而只是阻碍到了美国国内潜在竞争者的利益，那么其相关的国会代表以及相关的利益集团就会以“竞争力”或者“国家安全”为理由来影响CFIUS的审查，最终符合其自身利益。例如2005年“中海油并购案”受阻的主要原因并不是来自CFIUS的审查，而是来自于美国两党强烈的反对压力。但是美国很多专家均认为该并购交易并不会影响到美国的石油安全。卡托研究所贸易侦查研究所丹尼尔.克里斯沃德认为，这笔投资根本不涉及国家安全问题。其实当时美国的“Chevron”公司已经向优尼科公司出价，但是中海油仍然向CFIUS提交了通知，即使优尼科当时已经承诺由“Chevron”收购。国会的反对是激烈的，并威胁说中国在美国的经济利益在现今或者将来会恶化，之后中海油马上撤销竞价。[11] 还有2006年的迪拜港口并购案，其最终失败的原因也是由于政治压力，即使CFIUS已经通过了审查，但是由于两党的一片反对声中，迪拜世界港口公司最终将其控制权卖给了美国公司。可见，即使立法没有赋予国会监督权的时候，国会对于外国直接投资的CFIUS的审查过程就产生了政治化的影响。 FINSA实施之后的国会监督制度的出现，其将外国直接投资的审查过程更加政治化了。因为根据国会报告制度的规定，CFIUS必须将审查案件的一切情况向国会报告。那么许多的国会成员都会接触的关于这些外国投资者的公司的秘密信息。许多国会议员，一旦通过了必要的忠诚调查之后，就被允许接触CFIUS审查程序下的外国直接投资交易涉及的秘密信息。此外，国家参议员通过了必要的忠 诚审查之后，也被允许接触这些交易涉及的公司的信息，这些公司的主要营业地都在其各自的国家。让这么多的人可以接触到企业的秘密信息，可能使得外国投资交易被用作政治目的，特殊的利益集团会影响到审查的过程。随着国会越加频繁的参与到CFIUS的审查当中，无论是对国内的竞争者还是目标经营者都有可能产生推进、推迟、或阻碍外资收购，这将会与原本外国直接投资审查制度的设立初衷背道而驰。[12] 其次，FINSA规定的增加CFIUS透明度的要求会引起对秘密信息保密性安全的关注。批评者认为“由于向一部分没有涉及到国家安全审查的不必要的人公开信息，FINSA危及到了国家安全以及企业竞争力的敏感信息”[13]。尽管FINSA承诺保密信息，众多的人接触到了信息的事实可能会使在美国寻求投资和并购机会的投资者气馁。 小结： FINSA向正确的方面迈进了一步，其在CFIUS的审查中为国会的参与提供一个平台，但是另一方面，通过现行的方式，比如CFIUS将全部信息报告给国会，包括CFIUS在考虑相关交易对国家安全的影响的因素的公开，会使得CFIUS的审查过程更加的政治化和透明化，这样会使得特定的利益集团鼓励他们在国会中的代表阻碍或者推迟审查，或者批准程序，也由于过多的企业信息和细节的提供，对于海外的投资者以及潜在的国内目标公司来说都产生了阻碍作用。所以为了使改革后的法案更加的有效以及满足过去对于外国投资事物的各方要求，国会就必须确保不仅仅是苛刻遵守这样一个过于透明的和高度政治化的审查过程。国会必须建立相应的规制，来制约那些能够接触到外国直接投资交易的秘密信息的人。 关注点焦点三： 美国对主权财富基金入侵的担忧 （一）美国的鼓励外资收购和对主权财富基金的担忧 主权财富基金（SWFs），是2005年国际投行们创立的一个新词。它是指，“一国政府通过特定税收与预算分配、可再生自然资源收入和国际收支盈余等方式积累形成的，由政府控制与支配的，通常以外币形式持有的公共财富。”[14]美国财政部将主权财富基金定义为“由外汇资产创建的政府投资工具，对于这些资产的管理有别于官方储备货币当局的管理。”[15]根据这个定义可知，这些资金与国家所有的其他投资机制有质的区别，如中央银行储备，国家所有的企业，和国家养老基金等。[16] 其实主权财富基金早在上世纪50年代就已出现，只是最近才在国际社会上引起广泛关注。1953年，科威特利用其石油出口收入成立科威特投资委员会，投资于国际金融市场，被认为是为现在所熟知的主权财富基金投资的首例。[17]这样的基金是允许主权国家将财政预算上的剩余的部分用于在产权投资市场上投资以期获得更高的回报。但是对于越来越多的SWFs在资本和产权投资市场上的投入的众多担心中，两个问题最为重要。第一，这笔基金可能是受政府的控制而处于战略或者是政治动机，而不是纯粹的经济动机。第二，SWFs并不完全透明。可以假设，随着这些资金继续加大投资范围和频率，这些问题将会加剧。关于SWFs这些问题的担忧的必然结果就是，担心其被用于破坏东道国国家安全。 （二） 美国对SWFs国家安全的保护 美国在如何对待SWFs问题上，矛盾心理非常明显。一方面由于2007年金融危机对其经济的打击，使其既要想办法挽留SWFs投资于美国的金融市场，但是又担心SWFs对美元和金融市场的冲击，最重要害怕有关国家利用SWFs来控制其高科技、资源性和军工类企业最终影响其国家安全。比如，美国财政部负责国际事务的助理部长克莱·楼瑞就表示，那些贸易顺差巨大的国家所管理的主权投资基金迅速壮大，但不知道SWFs的这些钱都去了哪里，难以完全排除其前所未有且鲁莽的风险管理举措带来较大影响的可能性，有必要增强透明度。美国证券交易委员会主席克里斯多弗·考克斯甚至怀疑，SWFs会利用政府间谍机构搜集大量幕后信息来进行内幕交易。 可见，现阶段美国政府对于SWFs投资国内所带来的国家安全问题的保护极为担忧。一方面为了国内经济形势的考虑，不能对SWFs采取严厉的措施，另一方面从SWFs的性质以及因此带来的国家安全问题的考虑，又必须采取必要的措施。2007年10月24日生效的《外国投资和国家安全法案2007年修正案》，强化了美国财政部对外国公司投资美国资产的审查和限制的权力。很多分析人士认为CFIUS将在监视SWFs活动方面起到一定的作用。美国财政部认为，该法案已经达到了微妙的平衡，既保护了美国的利益又没 有增加更多的投资贸易壁垒。然而国内大批学者以及主流媒体认为对于SWFs的消极影响，CFIUS的安全审查还完全不够。美国国会开始调查SWFs对于进入美国外国直接投资的潜在影响。同样的，财政部早已经开启与SWFs的董事的对话以此来解决此问题并作为回应来自国会成员的质疑。 在这样的情况下，美国学者创造性的提出了利用英国历史上的“黄金股份”方法来保护SWFs对国家安全的冲击。这种观点值得关注。 1.所谓“黄金股” “黄金股”(Golden share)又称为特别股、特权优先股或特权偿还股，最早出现在20世纪70年代末英国政府进行国有企业公司改制过程中。英国在推行了国有企业的民营化时，为了确保国家、政府的利益，英国政府在转让国有股份的同时，发行由政府或财政部持有的“黄金股”，即特权优先股，英国政府-通过持有“黄金股份”-仍然在一些公司保留特定的权力作为保护其主权和国家安全的手段。[18] “黄金股”不同于普通股和优先股，它不代表任何财产权利，“黄金股”不仅没有普通股的投票权，而且它也没有一般的股票收益权。同时，“黄金股”也不能用来担保或抵押。但“黄金股”股东通常有权要求公司以一定价格回购其所持有的“黄金股”，或者将“黄金股”转换成普通股。而“黄金股”最关键的特殊权利，是“黄金股”的股东(一般为政府)掌握着公司一些重大经营决策中的“一票否决权”。但这个特别否定权不针对企业管理层人员的任免、企业生产经营管理与分配等一般权限范围。 2.在保护国家安全方面的优势 黄金股份虽然因其反竞争的性质饱受非议，但是当国家安全处于危险状态时，其发挥了比其他任何审查程序更为明显的优势。在这些优势中，首先最重要的就是由于这些确实严厉的措施，国家产业不会因为外国势力试图接管的意图而受到影响。由东道国控制的产业能够确保敌意接管的意图受挫并且使得核心产业得到保护。其次，通过黄金股份控制商业决定，东道国政府能够更加严密的控制公司董事。尽管有批评指出像BAE System 和Roll-Royce公司在这种控制下会遇到很多困难，但是要注意的是CFIUS提出的缓冲协议也常常包含了类似的要求，例如在敏感的公司和产业要求美国人担任要职。 3黄金股在保护美国的应用 在美国贯彻实施改良后的黄金股份，作为一种保护特殊经济部门的手段，虽然是一个严厉的手段，但是能够为国家安全层面的问题提供特定的保护，这是FINSA和CFIUS的规定所不能达到的。此外，利用这种手段的时候限制更多，这就向世界提供了一个明确的信息，美国政府对于外资收购只保护一些最重要的资产。 在英国，黄金股份最早起源于政府所有公司的私有化，当政府放弃对这样的公司的所有权时还保留特定的股权。然而在美国，在特定的公司获得特定的权利应该采取相反的方式，政府通过购买特定的、重要产业的控制权以保护国家安全。这可以通过产权投资市场实现，由政府所有的母公司购买涉及到国家安全的特定公司。另一种方式是，政府可以通过立法来控制一些特殊产业。 为了使其正确的发挥作用，这项提案的方法必须严格限制在小范围的公司和产业。这一计划可以在CFIUS的审查中进行，只要这样的审查仍然是相对宽松的。刚刚说的建议应该直接引起国会的注意，CFIUS的审查范围太宽松了，通过将最敏感的一些产业从CFIUS的审查中抽离出来然后保护他们不受外国接管的威胁。这样，在CFIUS审查下剩下的这些实体能够受到更小的国家安全的威胁，并且，联合机构传统的宽松审查也能够少让人担忧些。 小结： 面对新兴的SWFs投资方式，必然要求政府采取新型的手段来规制。跟难以预测的CFIUS的审查比起来，改良后的黄金股权方法在保护SWFs所带来的国家安全问题的优势是很明显的-它能在特定的范围内对SWFs产生影响，因为SWFs试图投资的国内产业是由政府持有黄金股份的。在上诉的例子中，持有股份所带来的强硬的保护能够对抗任何潜在的SWF的战略投资。 在那些不是高度敏感的产业之外，就不需要适用黄金股份的保护方式，如迪拜世界港口并购，应该其允许自由投资于美国公司。这样，能够确保战略投资的威胁被减轻的同时，又不影响大部分外国投资者的投资热情。从美国的角度，一方面外国投资的积极的作用能够保留，同时他们的收购又能够被限制在被认为对国家安全威胁较少的产业。这项提案还有一个好处就是明确美国政府对来自SWfs的投资是开放的态度，在信用危机中起能够有助于保住大公司和金融实体。 所以， 面对目前美国国内最为关注的SWFs，立法者可以考虑跳出传统的立法模式，考虑一下学者提出的上述方法。 2、王巍.中国并购报告.2009[M].北京：中国金融出版社，2009 13、叶军.外资并购境内企业的法律分析[M].北京：法律出版社，2008 14、王小琼.何焰.美国外资并购国家安全审查立法的新发展及其启示[J]法商研究，2008，（6） 15、邵沙平.王小承.美国外资并购国家安全审查制度探析[J]域外法与国际法，2008，（3） 16、刘东洲.美国外资监管中国家安全审查制度研究.[J].法学杂志 17、宋金一.外资并购中的国家安全审查制度研究[J].工会论坛，2009，（5） 18、刘丽园.新“国家安全审查”条款与我国的外资并购规制[J].法学论丛，2009 19、朱一飞.我国国家安全审查制度之功能定位—兼与美国国家安全审查制度比较[J].云南大学学报法学版，2009（1） 20、朱一飞.国家安全审查与反垄断法的区别与协调—以产业安全保障为视角[J].河北法学，2009，（5） 21、钟美闻.美国国会新法案加强审查外资 赴美投资将受控制，中华工商时报，2007，3，6 22、胡盛涛.寻求投资开放与国家安全的新平衡—美国境内外资并购中的国家安全审查制度及其对中国立法的借鉴[J].国际经济法学刊，2007 (1)， 北京大学出版社2007年版，第20页 注释: Paul I. Djurisic， The Exon-Florio Amendment: National Srcurity Legislation Hampered by Political and Economic Forces， 3 DEPAUL BUS. L. J. 179，180(1991) Deborah M Mostaghel，Dubai Ports World Under exon-florio：A Threat to National Security or a Tempest in a Seaport?， 70 ALB. L. Rev. 583， 588-89 (2007) Mamounas， supra note 1， at 393 See H. R. 5337[109th]: National Security Foreign Investment Reform and Strengthened Transparency Act of 2006， http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=h109-5337;S.3549[109th]” Foreign Investment and National Security Act of 2006， http://www.govrack.us/congress/bill.xpd?bill=s109-3549 也可译为“缓冲协议”、“减损协议”、“消危协议”，它是由外资并购交易各方与美国外资并购国家安全审查牵头部门之间就减轻国家安全潜在威胁达成的协议。通过该协议，美国外国投资委员会会附条件地准许并购进行。 王小琼，何焰：《美国外资并购国家安全审查立法的新发展及其启示》，法商研究，2008，6. U.S. Dep’s OF STATE， UNITED STATE—JAPAN INVESTMENT INITIATIVE 2007 REPORT 12(June 2007)，available at http:// www. state. gov/ documents/organization/86189.pdf. 王小琼，何焰：王小琼，何焰：《美国外资并购国家安全审查立法的新发展及其启示》，法商研究，2008， 也可译为“缓冲协议”、“减损协议”、“消危协议”，它是由外资并购交易各方与美国外资并购国家安全审查牵头部门之间就减轻国家安全潜在威胁达成的协议。通过该协议，美国外国投资委员会会附条件地准许并购进行。 参见钟美闻：《美国国会新法案加强审查外资 赴美投资将受控制》，《中国工商时报》2007年3月6日 [11] Graham and Marchich(2006) 129-134 [12] Susan W. Liebeler & William H. Lash III， Exon-Florio: Harbinger of Economic Nationalism?， 16 CATO REV. BUS. & GOV’T. 44(2008)， available at http://www.cato.org/pubs/regulation/regv16nl/v16nl-6.pdf. [13] Stagg， supra note 5， at 357 [14] http://baike.baidu.com/view/1174598.htm [15] U.S. DEP‘T PF THE TREASIRY， SEMIANUAL REPORT ON INTERNAAIONAL ECONOMIC AND EXCHANGE RATE POLICIES app. 3， at 1 (2007)， available at http://www.ustreas.gov./offices/international-affairs/economic-exchange-rates/pdf/2007_Appendix-3.pdf [16] See Kimmitt， supra note 92， at 119 (distinguishing SWFs from three classes of sovereign investments) [17] Robert M. Kimmitt， Public Footprints in Private Markets， 87FORIGN AFF.， Jan.-Feb. 2008， at 119， 119; see also Kuwait Inv. Auth.， About the Kuwait Investment Office， http://www.kia.gov.kw/NR/exeres/73CF85E2-0C5A-4060-B94B-54E2D9EDA231.htm (detailing the history of the fund) [18] 许宗力主持：《行政任务民营化之研究—从英国经验谈起》
第5篇：安全审查制度范文
摘要：从依附于产业政策和竞争政策，到发展成为一项独立的制度，中国国家安全审查制度的演化与审批权限配置的变更息息相关，具有明显的“路径依赖”特征。与美国的制度相比，现有的国家安全审查制度在政治性、专业性和合法性方面存有很大的改进空间。应将国家安全审查行为排除在法院的受案范围之外，改进部际联席会议机制，由决策者承担相应责任。此外，还应建立政治问责制，以避免内部人控制。
关键词：外资并购；国家安全审查；权限配置；路径依赖
中图分类号：df964 文献标识码：a 文章编号：1006-1894（2012）04-0052-08
产业政策审查、反垄断审查和国家安全审查为外资并购中并立的三大审查制度。长期以来，中国外资并购的国际安全审查制度一直依附于产业政策审查和反垄断审查。迟至2011年2月，国务院办公厅《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，独立的国家安全制度才得以正式建立。在内容和结构上，中国的国家安全审查制度主要借鉴了美国的相关做法，但在审查主体的权力配置方面具有自身特色。问题是，这一独特的权限配置是一种现实的妥协还是一种理想的体现？这一权限配置是否存在改进的空间？就此，本文拟从历史演进和制度比较两方面考察中国国家安全审查权限配置的独特性，分析这一权限配置所导致的法律问题，并从应然的角度提出改进方案。
一、中国外资并购国家安全审查制度的发展历程
中国外资并购国家安全审查制度发展历程大致可以分为4个阶段。
（一）产业政策下的国家安全因素
自1978年实施改革开放政策以来，早期的外国投资多采用绿地投资方式，外资并购所引发的国家安全问题尚未成为社会各界关注的焦点。及至1995年6月，经国务院批准，国家计委、国家经贸委、外经贸部联合《指导外商投资方向暂行规定》，该规定第7条将属于危害国家安全的外商投资项目列为禁止类，并具体体现在与之相配套的《外商投资产业指导目录》之中。加入世贸组织之后，国务院于2002年2月公布了新的《指导外商投资方向规定》。除了形式上的必要调整外，《指导外商投资方向规定》第7条在内容上未有实质变化。在功能上，《指导外商投资方向规定》第7条关于国家安全的规定仅用于指导国家有关部委如何制定《外商投资产业指导目录》，并非审批项目的直接依据。因此，严格说来，2002年的《指导外商投资方向规定》并未建立外商投资的国家安全审查制度。
（二）竞争政策下的国家经济安全审查
2002年《指导外商投资方向规定》以及依据该规定所制定的《外商投资产业指导目录》在性质上属于产业政策法，很难就微观层面的外资并购及其所引发的国家安全问题作出详细的规定。2003年3月，外经贸部等四部委《外国投资者并购境内企业暂行规定》，在若干方面涉及国家安全问题。《外国投资者并购境内企业暂行规定》创制了一个非常重要的术语——国家经济安全。根据第20条，对于存在严重影响国家经济安全因素的外资并购，“外经贸部和工商管理总局认为可能造成过度集中、妨碍正当竞争、损害消费者利益的……并依法决定批准或不批准。”从文义分析，审查部门关注的是竞争政策而非产业政策，可以认为，2003年的《外国投资者并购境内企业暂行规定》虽提及国家经济安全，但该概念依附于反垄断审查制度，与国家安全审查并无必然联系。
（三）性质模糊不清的国家经济安全审查
如上所述，依据2003年的《外国投资者并购境内企业暂行规定》，国家经济安全审查从属于竞争政策，主管部门只能从反垄断审查的角度来限制某些威胁行业安全的外资并购行为，而对那些不构成垄断，但有可能危害国家安全的并购行为无能为力。[论文网]
有鉴于此，2004年，发改委《外商投资项目核准暂行管理办法》，对特定数额以上的大型外资并购行为行使审批权。问题在于，发改委的审查内容仍主要集中在产业政策方面，难以涵盖所有危害国家安全的行为。2006年，商务部等五部委对2003年的《外国投资者并购境内企业暂行规定》进行了修订，出台了影响广泛的“10号令”——《关于外国投资者并购境内企业的规定》。2006年《关于外国投资者并购境内企业的规定》对2003年《外国投资者并购境内企业暂行规定》第19条的内容进行了拆分，将国家经济安全审查与分垄断审查分列在第二章（基本制度）和第五章（反垄断审查）。其中，2006年《关于外国投资者并购境内企业的规定》第12条第1款规定，外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，存在影响或可能影响国家经济安全因素的，当事人应就此向商务部门申报。第2款规定，当事人未予申报，但并购行为对国家经济安全造成或可能造成重大影响的，商务部可以会同相关部门要求当事人终止交易或采取转让股权、资产或其他有效措施，以消除并购行为对国家经济安全的影响。从内容上看，该1款仅要求并购申报，并未规定如何处理此类申报，从而与该条第2款的完备规定形成对比。商务部之所以采取这一立法策略显然有其苦衷：根据《行政许可法》，部门规章不得设立行政许可，故其只能就未申报的行为作出规定，以行政处罚之名，行行政许可之实。
仅从合法性角度分析，2006年《关于外国投资者并购境内企业的规定》第12条有越权设立行政许可之嫌。而且，该条并未建立一种强制性的事前审查机制，其事实上的有效性完全依赖于事后的处罚。可以说，这是一种性质模糊不清的国家经济安全审查。
（四）国家安全审查的归位
2007年8月出台的《反垄断法》认可了另行建立国家安全审查制度的必要性，该法第31条规定，对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中的，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。2009年6月，为与《反垄断法》以及《国务院关于经营者集中申报标准的规定》相一致，商务部对“10号令”作出了修改，形成新的《关于外国投资者并购境内企业的规定》，即“6号令”。2009年《关于外国投资者并购境内企业的规定》删除了关于垄断审查的规定，但仍保留了2006年《关于外国投资者并购境内企业的规定》第12条关于国家经济安全审查的规定。
2011年2月，国务院办公厅下发《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，要求建立外国投资者并购境内企业安全审查制度。在制度设计层面，该通知充分体现出制度演化路径依赖的特征，明确认可了商务部通过2006年和2009年的《关于外国投资者并购境内企业的规定》所设立的制度框架。这主要体现在：（1）在申报阶段，如有外资并购取得实际控制权的情形，投资者应向商务部申报。（2）在处理阶段，由商务部同投资者接洽。需要说明的是，尽管商务部依据《关于外国投资者并购境内企业的规定》第12条所创设的权力在《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》中得到确认，但该权力受到了严格的限制。这主要表现在：其一，在接受申报阶段，商务部仅对申报进行形式审查，这意
味着，对于是否提请审查，商务部无裁量权。其二，在审查阶段，由联席会议主导。由于联席会议由发改委和商务部牵头，这就意味着，商务部必须同发改委分享权力。其三，在处理阶段，商务部仅是沟通联席会议与投资者关系的桥梁，并无最终决定权。
二、中美外资并购国家安全审查制度比较
对外资并购进行国家安全审查涉及3方面的权力配置问题（1）立法、司法及行政机构之间的权力配置；（2）审查机关之间的权力配置；以及（3）审查机关内部的权力配置。在法治的框架之内，不同权力配置模式直接影响审查机制的政治性、专业性和合法性。如果权力配置模式不同，即使采取类似的国家审查实体规则，其结果和影响也可能大相径庭。国务院办公厅《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》所建立的国家安全审查制度显然是以美国的相关制度为模板，但在权力配置方面与美国截然有别，因此很难直接参照美国的经验来评价该制度的综合平衡能力。尽管如此，美国关于国家安全审查权限配置的历史演进仍能为我们提供一个可资分析的范本，通过比较，有助于发现中国国家安全审查制度的特点及缺陷，为进一步完善作出理论准备。
（一）美国安全审查权限配置的演进
20世纪70年代之前，对于外国投资，美国政府以国家安全为由进行审查的权限有限。如果要否定一项外国投资，总统必须首先宣告国家进入紧急状态。随着外资，特别是来自于opec国家的资本大量涌入美国，美国国会通过了1974年《外国投资研究法》，政府依据该法提出调查报告，对此，国会的结论是，美国缺乏一套完备的机制来监控外国投资。1975年，因应国会对国家安全的关切，福特总统创立“外国投资美国委员会”（cfius），负责监控外国在美投资以及协调美国对此类投资的政策实施事项。然而，即使一项并购威胁到美国国家安全，无论是总统还是外国投资美国委员会均缺乏法定能力阻止外国投资。
1987年发生的一起并购案再次引发美国公众对国家安全的关注。该案的并购方为日本富士通公司，被并购方为美国fairchild半导体公司，美国政府认为，并购将导致日本公司主导全球半导体市场，威胁到美国半导体工业和国家安全。尽管该并购案最后以失败而告终，但国会意识到，缺乏法律上的依据将阻碍总统行使否决权。1988年，国会通过埃克森佛罗里奥（exon-florio）修正案，授权总统调查和阻止影响到国家安全的外资并购。总统将其调查权委托给外国投资美国委员会，并保留最终决定权，从而形成了初步的分工协作机制。一般情况下，如果外国投资美国委员会确定：（1）存在可信证据表明外国控股有可能采取行动威胁到国家安全；以及（2）除了埃克森佛罗里奥修正案之外，没有其他法律足以或适于保护国家利益，那么，总统将有权禁止并购行为。为此，总统应出具书面决定并列出拒绝的理由，但该决定免于司法审查。
埃克森佛罗里奥修正案并未建立强制性的国家安全审查制度。1990年，一起中国国有公司并购美国飞机制造商的案件引发争议，最终，美国总统布什下令中国公司撤出投资，成为美国建立国家安全制度以来第一个被勒令撤资的案件。为消除公众对外国投资美国委员会可能存在行政懈怠的忧虑，1993年，国会通过了伯德（byrd）修正案，在两个方面进行了改进：一是当外国政府控制的或代表外国政府的外国公司进行并购时，应对之实施国家安全审查；二是要求总统必须向国会提交是否采取行动的书面报告，内容包括作出这一决定的详细解释以及所虑及的因素。通过伯德修正案，国会传达了这样一个明确的意图：绝不容忍总统和外国投资美国委员会的决定不受质疑。
2001年9月11日，美国境内发生恐怖袭击事件，保护美国本土安全成为政府最优先考虑的事项。在此背景下，外国投资美国委员会提高了外资并购国家安全审查标准。在新的标准下，2005年，中海油收购优尼科、迪拜港口世界收购英国半岛一东方航运公司均以失败而告终。这引发美国国内和世界各国对美国国家安全审查制度的批评，认为该制度缺乏透明度和可预测性，并存在歧视性实施的倾向。如何在吸引外资和维护国家安全之间保持平衡成为亟待解决的问题。2007年7月，美国总统签署了《外国投资和国家安全法》（finsa），《外国投资和国家安全法》在委员会成员构成、审查程序、适用范围以及政治责任等方面对埃克森佛罗里奥修正案进行了全面的改进。为配合《外国投资和国家安全法》的实施，2008年12月，美国财政部公布的《关于外国人合并、收购和接管的规定》生效，该实施细则对国家安全审查的原则、范围、标准和程序等问题作出了明确规定。《外国投资和国家安全法》及其配套实施细则的内容包括：
就成员构成，能源部长被吸收为新委员，《外国投资和国家安全法》还允许总统可以增添新的成员。除此之外，中央情报局局长和劳工部部长成为外国投资美国委员会的列席委员，前者负责情报分析，后者就如何与美国就业法相协调提出建议，但二者均不参加政策决议。
就审查程序，《外国投资和国家安全法》在保留埃克森佛罗里奥修正案和伯德修正案的基本框架的同时，将非正式磋商正式纳入自愿申报程序，允许外国投资美国委员会与并购方签订缓解协议的方式消除国家安全威胁。
就适用范围，《外国投资和国家安全法》仅关注涉及国家安全的外资并购，而非用以解决广泛的经济利益和产业方面的问题，即任何外国人控制的，存在可能威胁美国国家安全问题的交易将被视为“受管辖的交易”而成为被审查的对象。然而，《外国投资和国家安全法》对于“国家安全”、“核心基础设施”和“控制”等关键词仍未给出确定的定义。
就政治责任，《外国投资和国家安全法》强化了外国投资美国委员会向国会提供报告义务，涉及（1）结案汇报，即财政部和具体承办机构的副部长级领导人必须向国会出具保证，其结束审查或调查的案件“不存在未解决的国家安全事项”；（2）应要求，外国投资美国委员会必须向国会提交机密简报；以及（3）外国投资美国委员会应详细的年报。
（二）中美安全审查权力配置的比较
如前所述，即使实体规则相同，不同的权力配置也会影响到国家安全审查实施的效果，我们可从政治性、专业性和合法性层面对中美两国的权力配置及其效果加以比较。
就政治性而言，在美国，政治性的高低与美国国会的介入国家安全审查的程度大小成正比关系，并呈现出逐步升温的趋势。如在《外国投资和国家安全法》下，外国投资美国委员应向国会提供结案汇报、机密简报和年报，这使得国会不仅在宏观政策上，而且在微观个案审查层面获得了一定的参与权。实际上，中国国家安全审查制度的政治性也在逐步提高。如2006年的《关于外国投资者并购境内企业的规定》的性质为部门规章，《反垄断法》为人大常委会立法，其级别和政治性显然高于前者，属于上位法。而《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》经国务院同意而颁发，这就意味着在政治性上要高于2009年的《关于外国投资者并购境内企业的规定》。
就专业性而言，《外国投资和国家安全法》规定，外国投资美国委员会必须至少由9名成员构成。其中，有投票权的委员主要负责政策事项，而无投票委员负责技术事项。与美国不同，在2009年《关于外国投资者并购境内企业的规定》第12条项下，
商务部是唯一审批机构，其专业性受到严格限制。相比而言，国务院办公厅的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》在审批主体的构造方面有明显改进，主要体现在：（1）建立安全审查部际联席会议制度，具体承担并购安全审查工作；（2）联席会议在国务院领导下，由发改委、商务部牵头，根据外资并购所涉及的行业和领域，会同相关部门开展并购安全审查；以及（3）联席会议的主要职责包括分析外资并购对国家安全的影响、研究和协调安全审查工作中的重大问题、进行安全审查并作出决定。
就合法性而言，美国国家安全审查的权力配置具有以政治责任取代法律责任的倾向。如埃克森佛罗里奥修正案明确规定，总统决定免于司法审查。《外国投资和国家安全法》则通过结案汇报、机密简报和年报强化外国投资美国委员会的政治责任，使国家安全审查处于国会的严密监控之下，而财政部和具体承办机构的副部长领导人也承担相应政治责任。反观中国，在立法层面，中国国家安全审查制度并未明确审查机构的法律责任和政治责任。在执行层面，中国国家安全审查制度的特点是由商务部负责与并购交易方接洽，而联席会议并不同并购交易方建立直接的法律关系。这种独特的制度设计使得决策权和法律责任相分离，将合法性关切降至最低点。
总而言之，国务院办公厅的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》在政治性和专业性方面均有长足进步，但与美国的国家安全审查制度相比仍存在相当大的差距。在合法性方面，《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》不仅没有解决国家安全审查政治责任匮乏问题，还直接切断了决策权和责任担当之间的天然联系，使得无权决策者承担了潜在的法律责任，违反了法律行为与法律责任相一致的原则。
三、中国国家安全审查制度的改进
（一）中国国家安全审查的合法性危机及解决
当前，商务部《关于外国投资者并购境内企业的规定》第12条所建立的国家经济安全审查制度在政治性和专业性方面较低，这种自我立法、自我执法的模式极易造成执法懈怠或执法过度。国务院办公厅的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》在政治性和专业性方面有显著提高，但这种提高还不足以降低对合法性的关注。究其原因，国家安全审查本质上是一种市场准入制度，是行政许可的一种，根据现行的《行政许可法》，部门规章不能设立此类规定。除了国内法层面的合法性危机之外，在国际法层面，《关于外国投资者并购境内企业的规定》和《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》所建立的国家安全审查制度还要受制于wto《服务贸易协定》（gats）的约束，从而产生新的合法性危机。具体而言，当外资并购涉及服务业时，应受制于gats第16条关于市场准入具体承诺的约束。在国家安全审查中，无论是要求申请人修改并购条件，还是否定一项外资并购均有可能违反这一具体承诺。而gats第14条之二关于安全例外的规定范围有限，很难涵盖外资并购中的诸多情形。
国内法的合法性危机源于制度创新的非嵌入性，在形式上较为容易补救，即只要国务院将《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》上升为行政法规，则自然可以符合行政许可法的规定。然而，在gats的“市场准入承诺+国家安全例外”模式下，法律形式的转变无济于事。易言之，在国内法和国际法二元体系下，不能径行以国内法的合法性取代国际法的合法性。为此，除了增加国内合法性之外，还应进一步限制此类措施实施的任意性和不合理性，确保国家安全审查制度的可预测性。
（二）以权限配置增强政治性和专业性
诚然，将《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》上升成为行政法规并不能解决该制度在政治性和专业性上的较高要求。但是，笔者认为，将国家安全审查事项交由法院最终裁决更是不妥，主要体现在两点：
其一，就专业性而言，法院并无优势。国家安全审查具有很强的专业性，对于大量涌现的不确定情形，政府必须迅速作出反应。不确定性的存在意味着事前确立的实体规则难免捉襟见肘，意味着应容许行政机构在拥有有限信息的情况下，作出专业判断。然而，随着信息的逐步增加，也存在行政机构以“后见之明”来论证当初行政行为合理性的可能性，就此，在程序上对行政行为提出更高的要求可以减少这一倾向。即便如此，国家安全审查的特殊性使得第三方很难获得足够的信息来处理其间的争议。如《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》规定，“有关部门和单位要树立全局观念，增强责任意识，保守国家秘密和商业秘密”，依此，在诉讼中，法院很难评估国家秘密因素与最终决定之间的关系。
其二，就政治性而言，与通过司法审查要求审查机构承担法律责任相比，由审查机构负责人承担政治责任也许是一个较好的替代性措施。总体上，国家安全是一个建构性概念，其相关内容的确定受到语境、视角和意识形态的影响，由谁来定义国家安全，以及怎样定义国家安全具有极端重要性。对此，在政策平衡时，求助于专业性无异于缘木求鱼。在通过理性分析难以得出结论的情况下，政治意志将发挥决定性作用，而不承担政治责任的政治决策行为违背民主法治的理念。因此，在司法审查缺位或不发生作用的情况下，将国家审查机构的审查功能和决定功能相分离、并由决策者承担相应的政治责任可以有效地防范审查机构被所谓的“技术专家”所掌控，以专业为名恣意弄权。
基于以上两个原因，笔者认为，应借鉴美国自埃克森佛罗里奥修正案所开创传统，强化国家安全审查的政治性和专业性，淡化国家安全审查的合法性。为此，在合法性方面，应通过法律这一形式规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对国家安全审查事项所提起的诉讼。在政治性方面，应建立审查机构领导人责任制，人大常委会在豁免司法审查的同时，应以自身的监督来弥补可能出现的权力真空地带，寻求对国家安全的实质性保护，并将重点放在对决策失误的追究之上。在专业性方面，《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》所建立“双头主导”机制有臃肿之嫌，其原初用意或是便于相互监督制衡，但如此一来必然增加组织成本，并使责任不清。应确定发改委或商务部作为主导机构，明确部际联席会议的组成成员，并在条件成熟时组建常设性委员会。在实际进行审查时，应区分审查功能和决策功能，对于决策所产生的政治责任，应由主导机构和实际负责机构领导人向国务院和人大常委会承担政治责任等。
四、结语
如《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》所言，随着经济全球化的深入发展和我国对外开放的进一步扩大，外国投资者以并购方式进行的投资逐步增多，为引导外国投资者并购境内企业有序发展，维护国家安全，有必要建立国家安全审查制度。这一制度所采取的策略并非安全第一，而是综合平衡，意图在扩大对外开放和提高利用外资水平的同时，推动外资并购健康发展，切实维护国家安全。
不可否认，《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》所建立的国家安全审查制度在很多方面与美国相关制度存在亲缘性。但是，在若干重要方面，中国的国家安全审查具有自身特点。如考虑到商务部已创立国家经济安全审查制度这一事实，《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》并未设立常设性的外商
第6篇：安全审查制度范文
一、基本情况
（一）航运公司概况
我局辖区现有航运公司43家，管理船舶 464 艘。其中体系公司 11 家，管理船舶 68 艘，非体系公司 32 家，管理船舶 396 艘。
辖区航运公司特点：（1）公司多，规模小（平均总吨9072/家）；（2）内河多，沿海少（涉及沿海船舶管理的公司有 8 家，管理沿海运输船 27 艘，占比5.8%）；（3）挂靠（隐性）多，管理少；（4）意识弱，水平低。
（二）审核员队伍概况
我局现有审核员 22 人，其中主任审核员 6 人，普通审核员 10 人，实习审核员 6 人。
（三）主要业务数据
去年，共受理了12家次公司、37艘船舶的审核申请。完成了航运公司安全管理体系年度审核10家次、临时审核 1 家次、初次审核1家次、跟踪审核1家次；完成了船舶审核40艘次，其中初次审核7艘次、中间审核19艘次、临时审核10艘次、换证审核4艘次，完成委托审核1艘次。共发放航运公司符合证明2张，符合证明年度签注10张，船舶安全管理证书21张。
辖区注册的43家航运公司全部纳入海事日常安全监管，去年计划检查航运公司72家次，完成监督检查航运公司82家次，监督检查完成率113%；检查发现问题215个（平均问题数2.6个），纠正问题215个；完成航运公司管理评价41家次，平均得分83.9；约谈公司89家次，送达安全管理建议书79份。
二、主要做法
（一）从长理顺审核发证管理机制，强化体系运行
部海事局于2015年10月印发了《关于做好航运公司安全管理体系审核发证工作的通知》，对航运公司安全管理体系审核发证工作模式作了重大改变。面对困难，我局结合辖区实际，想方设法予以严格执行。一是重建审核发证业务流程。严格按照《航运公司安全管理体系审核发证程序》要求，制定X海事局航运公司安全管理体系审核业务流程，理顺审核发证工作，规范审核发证行为，提高审核发证工作质量。二是合理制定审核工作计划。面对安排审核员难的问题，我局把每年度航运公司审核计划细化到月，每月审核任务落实到具体的审核员，在每年12月制定下年度每月详细的审核计划，有效解决了审核员本职工作与审核工作之间的冲突，推进体系审核工作顺利有序开展。三是严把体系审核关。要求审核员继续发扬X海事认真、严谨、负责的安全管理体系审核工作传统，杜绝走过场，同时针对审核中发现的不符合情况，主动给予公司、船方指导并及时安排整改验证，保证体系有效运行，保障船舶营运安全。四是加强廉政风险防控。为了不折不扣地执行部海事局《关于做好航运公司安全管理体系审核发证工作的通知》要求，我局把航运公司安全管理体系审核工作定位为集中办公，按照上级有关差旅费管理规定要求，在制定《X海事局差旅费管理办法》时，就对体系审核过程中审核员交通、住宿、伙食补助等问题予以考虑解决，做好审核员的后勤保障工作。我局在下达《审核方案》时，继续延续以前的做法，给审核组长下达《廉政提醒》，由审核组长在召开审核组第一次会议时向审核员强调审核期间的廉政纪律，坚决杜绝向公司吃、拿、卡、要，坚决从源头防控廉政风险。
（二）从严开展公司日常监督检查，强化过程管控
一是帮助公司建立完善安全管理制度。借鉴体系公司管理经验，编制公司安全管理制度样板，帮助非体系公司建立健全公司安全管理制度，促进公司加强对所属船舶、船员的岸基支持、动态管控和技术指导，保障船舶航行、停泊、作业安全。二是开展分级分类监管。我局每年至少组织开展一次航运公司安全管理评价与分类，从公司管理制度、岸基管理活动、船舶管理活动和管理效果等角度对各公司的安全管理状况进行评价，根据评价结果将公司分为不同等级类别，确定不同的日常监督检查频次（一类航运公司：管理评价综合得分为70分及以上的，每年至少检查一次；二类航运公司：管理评价综合得分为50——69分的每半年至少检查一次；三类航运公司：管理评价综合得分为49分及以下的，每季度至少检查一次），以此作为评价后对公司监督检查计划制订的重要依据。三是集中监督检查行动与日常监督检查相结合。除了严格按照年度计划开展航运公司日常监督检查外，每年结合“安全生产月”活动和其它专项工作开展，组织开展航运公司安全管理集中监督检查行动，加强安全隐患排查整改，进一步促进航运公司经营管理者增强主体责任意识和提高管理水平，并以此增加基层海事处监管人员的业务交流，提高业务水平。
（三）从实开展公司安全管理约谈，强化风险预控
近年来，我局除了严格按照水上安全管理约谈规定要求，针对航运公司管理船舶发生较大及以上水上交通事故、污染事故和航运公司安全管理存在严重问题，不断加大事后安全管理约谈，还根据辖区安全形势、季节性安全以及一些苗头性安全问题，开展事前安全管理约谈，强化航运公司安全与防污染管理风险预控。
仅在去年，就开展了三批共89家次航运公司最高管理层和指定人员（或安全主管）参加的集中安全管理约谈。在集中约谈会上，一是开展警示教育。向航运公司通报一段时间以来的水上交通事故典型案例、常见水上交通违法行为和船舶被滞留典型案例，通过反面教材对航运公司负责人和安全管理人员进行警示教育，杜绝麻痹思想，增强安全意识。二是督促开展隐患排查与整改。督促公司做到举一反三，把别人的事故当作自己的事故来总结经验、吸取教训，切实强化安全意识，落实安全生产主体责任，加强隐患排查和问题整改，落实各项安全防范措施。三是开展公司安全管理问题分析整改。分析辖区航运公司安全与防污染管理现状，逐一指出安全管理存在的突出问题，要求航运公司立行立改，切实提升公司安全管理水平，加强对船舶的岸基支持和监督检查。
（四）从紧开展公司有关专项行动，强化问题整治
一是开展航运市场秩序进行专项治理。突出重点核查航运公司经营资质条件，解决经营资质不达标、整改不到位、管理人员配备不足问题；重点核查违规挂靠和委托经营，解决虚假挂靠和挂而不靠乱象；重点核查船舶违法违规行为，解决船员配备不足、人证不符、船舶超载、违规收费情况。通过专项治理，建立了安全、有序的航运市场秩序。二是全面开展中小型船舶安全管理专项治理行动。通过春节前的前期准备阶段的部署，我局已全面启动中小型船舶安全管理专项治理行动，目前，各航运公司及所属船舶、船员正按照我局制定的公司、船舶、船员自查自纠表开展自查自纠工作，力争把隐患和问题消除在自查自纠阶段。接下来，我局将继续贯彻落实专项整治行动各阶段的工作安排和要求，跟踪检查公司自查自纠情况，全力开展重点检查，强化工作落实，争取做出成效，最终达到减少水上交通事故、营造安全有序的水上交通环境、服务航运业安全健康发展的目的。
（五）从深开展工作分析成果运用，强化企业帮扶
一是开展船舶安检工作分析。定期对辖区公司所属船舶安检情况进行统计分析，包括船舶安检缺陷数按缺陷种类分布情况、船舶安检艘次按公司分布情况、船舶平均单船缺陷按公司分布情况等，通过大数据评估船舶安全状况，分析航运公司的安全管理深层次问题。二是开展安全管理问题分析。分析辖区航运公司安全管理制度建立及执行、管理岗位及人员配备、管理人员素质及管理水平等方面存在的问题，为航运公司改进安全管理，提高安全管理水平提供针对性指导。三是开展工作分析成果运用。对部分船舶缺陷较大、管理水平较低的航运公司进行安全管理约谈，全力为航运企业提供专业支持，及时解决问题航运企业在日常运营和安全管理方面遇到的难题，构建共建共赢共享的安全命运共同体。
三、今年主要工作
尽管近年来我们各级海事管理机构都想了很多办法，花了很大力气，辖区航运公司安全管理状况得到了逐步改善，但航运公司安全管理的问题是历史问题、系统问题，有些问题还是不同程度地顽固存在着，航运企业主体责任的落实还是不尽人意，特别是中小型航运企业。X局长在2018年春节节后机关干部大会上吹响了“大作为、大发展、大改革、大创新、大改变”号角。号角声声，催人奋进，我局将乘势而上，矢志奋斗，以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的精神，牢固树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，继续按照“严格监管、规范标准、主动服务、共建安全”的工作思路，以开展中小型船舶安全管理专项行动为抓手和突破口，不断强化航运企业安全生产主体责任落实，坚决遏制重特大事故发生，保障水上交通和人民生命财产安全。主要工作如下：
（一）结合辖区实际，制定2018年X海事局中小型船舶安全管理专项整治行动实施方案，并通过分类分批召开航运公司集中约谈会、召开基层海事处部署会，部署公司、船舶、船员自查自纠和重点检查工作。（已完成）
（二）按照上级局《航运公司定点联系人制度（试行）》要求，全面开展航运公司定点联系工作。
（三）继续开展航运公司安全管理评价，对航运公司实行分类监管。
（四）继续坚持集中监督检查与日常监督检查相结合，加大航运公司现场监督检查力度（每季度不少于一次）。
（五）针对所管理的船舶多次发生事故险情、被处罚、被滞留和安全管理存在较大问题的航运公司，不断加强安全管理约谈。
（六）加强业务培训，对内举办一期航运公司安全监管业务现场实操培训，对外举办一期航运公司安全管理体系运行管理业务培训。
（七）定期开展航运公司安全管理体系审核发证管理和日常监督检查业务自查，并适时开展“基层行”督导活动和组织海事处抽查重点航运公司及其所属船舶、船员，督促落实专项行动要求。
（八）分阶段对专项整治行动进行总结，并将典型经验和有效措施进行归纳和提炼，建立健全有针对性的船舶安全管理制度，不断完善水上交通安全长效管理机制，巩固专项检查成果。
第7篇：安全审查制度范文
为进一步加强对安全培训机构的监督管理，促进安全培训机构提高培训质量和管理水平，根据《行政许可法》及《安全生产培训管理办法》（原国家安全监管局令第20号）、《国家安全监管总局关于印发〈一、二级安全培训机构认定标准（试行）〉的通知》（安监总培训〔*〕226号，以下简称《标准》），决定对*年资质到期的安全培训机构进行复审检查。现将有关事宜通知如下：
一、复审检查目的及原则
通过复审检查，进一步加强对培训机构的监督管理，健全培训质量评估机制，完善培训网络基地，促进培训机构加大投入、改善条件、健全制度、改进方法，提高培训质量。
复审检查坚持公开、公平、公正和总量控制、合理布局、资源整合、动态管理的原则，严格按照《标准》对培训机构进行复审考核和监督检查，做到硬件与软件相结合、定量与定性相结合、选树示范与鞭策落后相结合。
二、复审检查范围
*年资质到期的91家一、二级安全培训机构。
三、复审检查内容
1．复审考核主要内容。培训机构设置、注册资金或开办费、管理人员及办公场所、教师、教学及生活设施等必备条件情况，以及培训师资队伍、教学研究、组织实施、业绩和规章制度建设等情况。
2．监督检查主要内容。培训机构贯彻落实安全培训有关规定、培训收费、资质管理、合作办班以及公务员在培训机构兼职等情况。
四、复审检查安排
1．培训机构自查阶段（7月1日至20日）。培训机构按照《标准》进行自查，总结成绩与经验，查摆问题与差距，形成自查报告和现场复审检查备查材料（见附件2）。
2．现场复审检查阶段（7月21日至8月31日）。国家安全监管总局人事培训司组织现场评审专家组（每组设组长1人，成员2名）会同机构所在地省级安全监管监察部门，按照《标准》对培训机构进行现场复审检查。
3．评审结果确定阶段。现场复审检查结束后，国家安全监管总局组织召开由培训管理、纪检监察等部门、现场评审专家组组长及其他有关专家参加的综合评审会议，对培训机构进行综合评审，并将评审结果在国家安全监管总局网站上进行公示。公示期满，对社会无异议、符合条件的，按照有关规定延期换发相应资质证书。
五、复审检查方式
1．听取汇报，座谈交流。现场评审专家组要全面听取复审机构自查情况汇报和当地省级安全监管监察部门意见，组织召开由复审机构主管策划、管理、财务、后勤等工作的负责人以及培训学员参加的座谈会，听取意见和建议。
2．查阅资料，现场检查。现场评审专家组要深入现场进行实地检查，既要核查培训设施、培训场地、后勤保证等硬件，又要核查文件资料、培训档案、管理制度等软件，多渠道了解培训情况。
3．反馈意见，整改提高。现场复审检查结束后，专家组要向复审机构通报现场复审检查情况，提出整改建议和要求。复审机构要按照专家组意见制定整改措施，并组织落实。
4．发现典型，总结推广。复审检查中，要注意发现各单位在安全培训方面的好经验好做法，以便总结推广。
六、复审检查工作要求
1．有关培训机构要高度重视复审检查工作，加强领导，认真制定自查方案，深入细致地开展自查，发现问题及时解决，做好各方面准备工作。
2．现场评审专家要严格执行党风廉政建设的有关规定，轻车简从，廉洁自律，出发前要签署《现场复审检查公正、廉洁、保密承诺书》（见附件3）。
3．现场评审专家组要认真履行职责，本着公平、公正、廉洁、高效的原则，严格按照《标准》中的各项指标，逐条逐项进行检查打分，不得泄露复审机构的商业秘密和复审分数。
4．现场评审专家与复审机构之间存在关联的，应主动提出回避；复审机构发现本单位与现场复审检查人员存在关联的，有权提请其回避，对复审检查工作存在疑义的，可向国家安全监管总局人事培训司提出质询，必要时，将组织专家重新复审。
第8篇：安全审查制度范文
20__年，农村信用社又一次踏上新的改革征途，农村合作银行已正式运行，并按照合行组建的相关要求正在逐步付诸实施。二次创业的号令又一次在全县响亮提出，全员积极响应联社号召，勤俭办社、艰苦奋斗，踊跃投身二次创业中。稽核审计工作紧紧围绕上级主管部门的要求和联社年初工作会议确立的总体工作思路，结合年初稽核审计工作安排意见，迅速转变稽核审计工作理念，推动内部稽核审计由合规性稽核审计向风险管理稽核审计转变，进一步创新稽核审计工作方法，重点围绕执规执纪、合规守法经营、内控制度执行、规范管理、风险防范等情况开展全面的稽核审计。有效促进农村信用社依法合规经营、稳健发展。
一、稽核审计工作成绩及基本做法
（一）完善岗位责任制，落实稽核包片责任。
1、制定岗位责任制，按照省联社相关管理制度，结合我县实际细化了稽核审计的各种管理制度；实行稽核包片责任制，把全县信用社每个营业网点落实到人到稽核包片，不留死角，实行谁包片谁负责、谁检查谁负责、谁签字谁负责的稽核管理责任制，实行稽核审计责任追究制度，进一步夯实了管理责任，增强了稽核人员工作责任心。
2、年初制定了《20__年稽核审计工作安排意见》，对全年序时稽核、专项稽核和内审工作进行统筹安排，作到稽核审计工作年度有总体安排意见，季度有分段实施部署，月度有进度和考核，作到任务明确。
3、实行周工作安排和月度例会制度，每周周一对本周的工作内容作出具体的安排，并组织实施到位；每月对每个稽核人员根据周工作安排的工作任务完成情况进行集中汇报，检查落实，查漏补缺，并按照工作任务完成情况严格考核兑现，进一步激发了稽核人员的工作热情和工作责任心。
（二）规范检查行为，细化检查内容。
1、规范稽核检查程序和稽核检查行为。今年以来，稽核审计部对省联社下发的11项稽核审计管理制度再次组织稽核人员认真学习，熟练掌握运用指导稽核审计工作，按照《陕西省农村信用社稽核审计工作管理办法》和《陕西省农村信用社稽核审计工作质量控制办法》规范稽核检查程序，从编制稽核工作实施方案、下发稽核通知到现场检查，现场检查工作底稿、撰写事实确认书、稽核工作报告、稽核结论到下发稽核整改通知书，规范了稽核审计工作流程，同时对稽核工作档案分别编制纸质档案和电子文本档案，加强了稽核档案管理工作。
2、对各项检查内容按照“作业式、格式化”进行列表细化，从会计管理工作、财务管理工作、信贷业务操作流程、信贷风险防范、安全保卫工作、内控制度执行以及业务经营真实性等详细制定稽核方案和稽核检查表格，依照稽核方案和检查表逐项开展检查，确保稽核检查工作精细化，不留死角。
3、针对信用社登记簿多、登记不规范和存在顾此失彼的现象，与联社各部门磋商，牵头统一了各类登记簿，印制《__县农村信用社内控管理登记簿一览表》，发到各网点，统一了制式、规范登记内容和要求，达到了统一规范。
（三）认真做好各项稽核检查工作。
1、组织实施了20__年度会计决算真实性专项稽核工作，提前介入，超前运作，组织人力全面进行稽核检查，确保真实、准确；得到了上级管理部门组织的真实性大检查的肯定；
2、全面完成全年序时稽核工作任务。随着稽核审计工作的进一步规范，稽核人员进一步加强对新业务的学习，放弃节假日休息时间，全身心投入到序时稽核检查工作中，集中精力全面完成全县__个社（部）的序时稽核工作，对__个重点单位实施了后续跟踪稽核审计和二次稽核审计。全年累计发出稽核现场检查事实确认书__份，发现存在问题568条，现场纠改223条，限期整改345条，现场处罚__人次，罚金38000元，发出整改通知书46份，通过后续稽核和各社回执的整改报告看，已基本整改到位。做到扶正纠偏、规范管理、防范风险，并将序时稽核报告及时向联社领导送阅，使联社领导全面掌握各信用社制度执行和落实情况，准确做出管理决策，通过强有力监督检查，进一步促进了各项业务规范健康快速发展。
3、根据省联社的通知要求，组织实施了我县农村信用社20__—20__年新增贷款的专项稽核工作，进一步掌握了新增贷款质量，促进了信贷管理工作。
4、对联社 财务会计部资金清算中心、信息管理部、业务部、风险管理部等部门执行政策、贷款管理、风险防范、规范流程操作等方面进行了稽核审计和审议评价，进一步规范了管理部门的管理及操作行为。
5、服务大局，服从上级主管部门的临时工作调配，积极配合参与各级组织的检查工作。一是按照办事处年度决算真实性检查要求，我县抽调6人对__联社年度决算真实性进行了为期8天的稽核检查；二是抽调2人利用5天时间对__联社原理事长任职期间的经济责任进行了审计；三是抽调一人参加了省联社组织对__联社为期一个月的年度真实性稽核检查；四是参加了省联社组织的对__办事处原主任的离任审计；五是抽调4人，利用一周时间，参加了市办组织对__联社的贷款五级分类及冒名贷款稽核检查；六是参加了市办事处组织对__联社的财务管理的稽核检查。通过积极参与检查，进一步锻炼和提升了稽核人员的稽核检查水准，拓展了稽核人员的视野，同时，在稽核检查过程中也学习了兄弟联社先进的管理经验和做法。
（四）认真做好各项内部审计工作。
1、由于今年联社加大了岗位交流力度，一次提拔交流__位社（部）主任、部门经理，因此，在联社领导的重视支持下，稽核审计部集中时间、精力利用一个月的时间，对社（部）主任、部门经理离任及经济责任进行了稽核审计，对任期内的政策制度执行和责任制履行进行全面稽核审计，给予客观公正的评价，全年共实施社（部）主任离，！任审计__人次，开展职工离岗审计__人次，作到了离岗必审计。
2、认真实施财务审计工作。根据联社审计委员会安排，按季组织对全县信用社财务制度执行情况进行稽核审计，集中时间对各社20__年下半年，20__年一至三季度财务管理情况，费用列支的真实性和合规性进行了全面审计，进一步促进和规范了农村信用社财务管理行为。
3、按照联社安排，组织实施对联社后勤管理工作进行了审计，通过审计，暴露出了后勤管理中存在的薄弱环节，对进一步加强和规范后勤管理工作起到了积极的促进作用。
（五）及时准确报送“1104”工程报表，按月准确上报，按季做好监管核心指标分析和监管评级打分，准确预测经营风险。为健全和完善农村信用社的风险监管体系，实现对农村信用社的持续、分类监管和风险预警。一是加强与业务、风险、财务和信息等部门的沟通配合，报表人员加班加点、认真细致，从未出现数据差错，保证了报表的真实性、准确性和及时性，得到了安康银监局的好评。二是按照全新的商业银行监管核心指标口径，按季对资本充足状况、资产质量状况、盈利状况和流动性状况等四个方面23个风险监测指标、70个辅助指标进行计算分析和预警，并计算出监管评级得分，为联社组建农村合作银行提供了详实的指标数据，为领导经营决策和风险管理提供了有效理论依据。三是按照安康银监分局要求，准确、及时、真实报送《日常监管事项报告》，双周五定期报送，从未间断和出现任何披露。
（六）认真落实督办各级检查的整改工作。今年以来，各级各部门都加大了管理力度，因此，组织的检查比较频繁。据不完全统计，银监、人民银行及行业主管部门共检查10余次，审计、公安、税务等其他部门共检查也近10次。一是积极配合，认真做好接待工作；二是认真组织落实整改工作，按照各检查组检查提出存在的问题及要求积极监督落实好整改。
二、稽核审计工作特点
（一）领导重视。联社理事会、联社领导高度重视支持本单位的稽核审计工作，一是加强领导，协调、指导稽核审计工作，联社班子在分工时，确定由年富力强、有多年稽核工作经验的副主任分管稽核审计工作；二是在我县信用社人员非常紧缺的情况下，抽调政治可靠、业务素质强的骨干力量充实稽核审计队伍；三是联社理事长、主任、监事长、分管领导亲自安排、过问、督办稽核审计工作，从稽核审计工作安排意见、稽核审计项目、稽核审计报告等都要挤出时间审阅和批示，确保了稽核审计工作质量。
（二）责任明确。随着岗位的交流调整，人员的充实，针对人员编制及时制订《稽核审计部工作职责》、《稽核审计部工作制度》、《稽核审计部岗位职责》等，详细制订了每个岗位每个人的岗位责任制，明确各岗位的分工和责任，确保了即分工负责又团结协作的稽核审计工作新格局。
（三）考核到位。建立健全各种考核机制，制订《稽核审计考核办法》，实行按月、按年对信用社的经营真实性、内控制度执行、合规守法经营、规范操作等方面进行考核。同时，制订《稽核审计部岗位考核办法》，实施按月对稽核人员岗位职责履行情况的严格考核机制，宏扬了正气，教育鞭策了后进。
（四）工作有序。由于领导重视，稽核审计工作超前运作，安排得当，年初有安排，季度有分段实施部署，月度有评比考核，使稽核审计工作的开展忙而不乱，有条不紊、规范有序进行。
（五）常抓不懈。内部稽核审计工作是为领导提供正确决策和业务经营保驾护航的清道工，不能有丝毫的松懈和马虎，因此，稽核审计工作自觉作到常抓不懈，坚持常年作好常规序时稽核不断当，确保序时稽核时间的延续性；结合年度工作整体安排抓好各类专项稽核审计工作不放松，确保单项重点工作安排到哪，稽核审计工作同步到位。
（六）初显成效。由于领导重视抓部门，部门重视抓落实、抓稽核检查，信用社的内部管理工作有了明显转变，正在逐步走向科学化、制度化、规范化。
三、存在不足及20__年稽核审计工作设想
一年来，稽核审计工作在上级主管部门的正确领导下，在联社理事会、联社领导的重视支持下，分管领导的亲自指挥督战，工作稳步有序推进，部门全体员工克服种种困难，放弃节假日的休息时间，加班加点工作在一线，实现了既定的目标任务。但工作还存在有不足之处：一是由于部门人员大多数时间都在各信用社稽核检查，回到单位 的时间也不统一，所以组织学习的时间相对较少；二是由于人员少，稽核检查只能单兵作战，时间要求又较紧，加之检查的内容全面，难免有顾此失彼现象；三是一人稽核审计不符合有关规定，容易出现差错等。
第9篇：安全审查制度范文
序号
活动类别
活动名称
危害因素
可能导致的事故
控制方法
1
路基工程
路基挡土墙施工
开挖基坑支护不牢
坍塌
审查方案、技术交底、检查验收制度
2
砌筑高层挡墙坠落
高处坠落
人员伤害
操作规程和安全技术交底
3
脚手架不牢固
高处坠落
安全交底、现场检查验收
4
砌筑石墙塌方
物体打击
审查方案、技术交底、检查验收制度
5
砌筑石料时不慎滚落
物体打击
高处坠落
安全技术交底、现场检查把关
6
搬运石料时码放不当
物体打击
安全技术交底、现场检查把关
7
路基填筑
消解场选址不当
物体打击
审查方案、技术交底、检查验收制度
8
不慎被压路机撞及压伤
机械伤害
安全技术交底、现场检查把关
9
在路面边缘不慎滚落
高处坠落
操作规程和安全技术交底
10
电缆、煤气管道、自来水管道挖断
人员/其他伤害
安全交底、现场检查验收
11
指挥不当、麻痹大意
机械伤害
安全交底、现场检查
12
现场管理无序
人员/其他伤害
安全交底、现场检查
13
岔道口无人指挥
机械伤害
隔离防护、警示牌
14
路基作业
无证上岗
机械伤害
规章制度
15
违反操作规程
机械伤害
安全交底、现场检查
16
多台机械同时作业
机械伤害
操作规程、安全技术交底
17
进场机械卸车时无专人指挥
机械伤害
操作规程、安全技术交底
18
边沟开挖
未设防护栏
人员/其他伤害
审查方案、技术交底、检查验收制度
19
挖树
无防护措施
人员/其他伤害
审查方案、技术交底、检查验收制度
20
移电杆
无防护措施
人员/其他伤害
审查方案、技术交底、检查验收制度
21
清表作业
无防护设施
人员/其他伤害
审查方案、技术交底、检查验收制度
22
土方开挖
放坡不规范
坍塌
审查方案、技术交底、检查验收制度
23
破坏地下管线
触电
审查方案、技术交底、检查验收制度
24
取土坑无人指挥
坍塌
审查方案、技术交底、检查验收制度
25
无警示牌、警告牌
人员/其他伤害
审查方案、技术交底、检查验收制度
26
放坡系数过小
坍塌
审查方案、技术交底、检查验收制度
27
指挥人员违章指挥
人员/其他伤害
操作规程
28
取土坑
积水过深
人员/其他伤害
安全技术方案
29
取土坑抽水没有可靠接地保护
触电
审查方案、技术交底、检查验收制度
30
清淤
边缘淤泥堆积过高
坍塌
审查方案、技术交底、检查验收制度
31
操作机械不当
机械伤害
操作规程
32
旧路面破碎
无防护措施
机械伤害人员/其他伤害
安全交底、现场检查验收
33
破路恢复
道路碾压不实
人员/其他伤害
安全交底、现场检查验收
34
护坡砌石
斜坡堆放石料
物体打击
安全交底、现场检查验收
35
路面工程
拌合站
动态拌合伤害
机械伤害
安全交底、现场检查
36
装载机械伤害人
机械伤害
专人指挥、警示牌
37
运料车伤害人
机械伤害
专人指挥、警示牌
38
限位器失灵
机械伤害
定期维修、应急预案
39
急停失灵
机械伤害
定期维修、应急预案
40
操作失误
机械伤害
操作规程
41
导热油加热区保温不良
烧伤
操作规程和安全技术交底
42
热油炉温控件失灵
火灾
定期维修、应急预案
43
油管破裂造成泄露
火灾
定期维修、隔离
44
空压机安全阀失效
爆炸
定期维修
45
攀爬高处没有安全措施
高处坠落
审查方案、技术交底、检查验收制度
46
电源线保护不良造成破裂
触电
定期巡查
47
高空物料不慎坠落
物体打击
操作规程、安全技术交底
48
捣料人员没有安全护栏
高处坠落
操作规程、安全技术交底
49
点火用液化气泄露
中毒和窒息
定期维修、定期巡查
50
成品料放料造成过溢
烧伤
审核方案、保持安全距离
51
实验人员从车上坠落
高处坠落
操作规程、安全技术交底
52
进入现场不戴安全帽
机械伤害
规章制度
53
摊铺
操作手无证操作
机械伤害
规章制度
54
操作手违章带病操作
机械伤害
规范作业、隔离防护
55
周围配合人员安全意识不强
机械伤害
操作规程、安全交底、隔离防护
56
维修摊铺机时防护不当
机械伤害
现场专人指挥
57
运料车与摊铺机配合不当
机械伤害
审查方案、技术交底、检查验收制度
58
接触高温者防护不够
烧伤
审查方案、技术交底、检查验收制度
59
碾压
压路机相互碰撞
机械伤害
现场专人指挥
60
压路机与配合人员不协调
机械伤害
现场专人指挥
61
压路机操作手无证驾驶
机械伤害
规章制度
62
压路机违章指挥及驾驶
机械伤害
操作规程、现场检查
63
检修时防护不当
机械伤害
定期检测、更换
64
压路机行驶至边缘时翻下路面
机械伤害
操作规程、现场检查
65
驾驶员后视不良
机械伤害
定期检测、更换
66
晚间施工照明不足
机械伤害
增加照明
67
压路机带病作业
机械伤害
定期检测
68
检修发动机不戴手套
烧伤
安全交底、个人防护
69
检修发动机被风扇或三角带打伤
机械伤害
操作规程、现场检查
70
洒水
洒水过程中撞伤现场人员
车辆伤害
操作规程、安全交底
71
上下水车顶部不慎滑落
高处坠落
安全交底
72
在汲水时不慎滑落水塘
人员伤害
安全交底
73
在汲水时水泵漏电
触电
安全技术交底、现场检查把关
74
水车驾驶员违章操作
车辆伤害
操作规程、现场检查把关
75
水车晚间工作视线不良
车辆伤害
增加照明
76
路面下水道
井盖未盖
人员/其他伤害
操作规程、现场检查
77
平道交口
未设警示牌
车辆伤害
操作规程、现场检查
78
养护作业
抛撒物未及时处理
人员/其他伤害
规章制度、现场检查
79
窨井盖损坏
高处坠落
规章制度、现场检查
80
桥头沉陷
人员/其他伤害
现场检查
81
路基强度不够
人员/其他伤害
规章制度、现场检查验收
82
路肩不坚实
人员/其他伤害
规章制度、现场检查
83
护坡坍塌
人员/其他伤害
审查方案、技术交底、检查验收制度
84
暴雨期间涵洞未做好疏通防护
人员/其他伤害
审查方案、技术交底、检查验收制度
85
水沟阻塞
人员/其他伤害
现场检查
86
盖板水沟损坏
人员/其他伤害
现场检查
87
涵洞淤塞损坏
人员/其他伤害
现场检查
89
桥梁工程
挖孔桩作业
井上人员不戴安全带
坠入井内伤人
加强作业管理
90
井下人员不戴安全帽
人员伤害
加强安全教育，按规定穿戴防护用品
91
开挖时未通风、未检测
窒息死亡
加强通风、检测管理
92
开挖出现流沙
塌方、人员伤亡
加强检测管理
93
吊桶碰壁掉渣
渣土伤人
技术交底、操作规程
94
吊桶渣土过满
人员伤害
加强教育、监督
95
机具未能做进场验收
人员伤害
现场检查验收
96
机具配重不合理
机具倾翻伤人
加强机具管理
97
电机皮带未防护
人员卷入
现场检查验收
98
机具架体开焊
断裂伤人
加强机具管理
99
机具未设限位器
钢丝绳断裂伤人
加强机具管理
100
钢丝绳磨损严重
吊桶伤人
加强现场检查、监督
101
吊装模具捆绑不牢
坠落伤人
加强作业管理
102
井内照明未用低压电
触电
加强用电管理
103
施工用电混乱
触电
加强用电管理
104
井内抽水留人
触电
加强用电管理
105
井内无应急绳
坍塌伤人
加强应急措施管理
106
井口没有防护栏杆
渣土落入
人员伤害
严格防护措施，检查
107
完工后不盖井盖
人员误入坠落
加强防护管理
108
灌桩时邻桩作业
塌方
加强作业管理
109
水上施工
栈桥无防护措施
人员/其他伤害
审查方案、技术交底、检查验收制度
110
施工平台、栈桥桩基不牢固
坍塌
审查方案、技术交底、检查验收制度
111
施工平台承载不够
坍塌
审查方案、技术交底、检查验收制度
112
河道中船碰撞栈桥
坍塌
操作规程
113
老桥拆除
无防护措施
高处坠落
审查方案、技术交底、检查验收制度
114
不穿戴好防护品
高处坠落
操作规程、技术交底、现场检查
115
不严格遵守操作规程
物体打击
操作规程、现场检查
116
机械违章操作
机械伤害
操作规程、现场检查
117
违反起重操作规程
机械伤害
操作规程、现场检查
118
基坑开挖
无详细地质勘查
坍塌
与勘查设计沟通
119
无地下隐蔽勘察
人员/其他伤害
与勘察设计沟通
120
进入施工现场人员不佩戴安全帽
人员伤害
安全交底、现场监督检查
121
边坡超载
坍塌
审查方案、技术交底、检查验收制度
122
基坑无支护或未按支护方案
坍塌
审查方案、技术交底、检查验收制度
123
基坑周围未设防护栏或防护栏不牢固
高处坠落
审查方案、技术交底、检查验收制度
124
钻孔桩
钻机架设基础不牢固
人员/其他伤害
操作规程、现场检查验收
125
井孔缺少必要的防护
人员坠落
安全交底、现场监督检查
126
钻机用电不规范
触电
操作规程、现场监督检查
127
通航河道作业无防护
人员/其他伤害
审查方案、技术交底、检查验收制度
128
钢筋笼制作安装
电工、电焊工无证上岗
质量安全事故、人员伤害
加强监督检查
129
起吊掉点不正确、掉点未加强
钢筋笼遭到破坏、伤人
安全交底、严格检查
130
钢丝绳破损、卡扣数量不足
钢丝绳破断或脱扣、伤人
严格交底、现场监督检查
131
吊装无专人指挥
人员伤害
安排专职吊装工指挥作业
132
下钢筋笼
无证操作吊车
人员/其他伤害
操作规程
133
违章操作
人员/其他伤害
定期检查
134
水下灌注砼
无证操作吊车
人员/其他伤害
操作规程
135
违章操作
人员/其他伤害
定期检查
136
违章指挥
人员/其他伤害
定期检查
137
破桩头
空压机未使用漏电断路器、线路破损
触电
安全交底、现场检查验收
138
违章作业、未正确穿戴
物体打击
操作规程
139
支架搭设
支架未经专项方案设计、未履行审批手续
支架垮塌造成人员伤亡
严格进行方案设计、检算、履行审批手续
140
连接不牢、基础不实
坍塌
审查方案、技术交底、检查验收制度
141
直接连接倾斜、不满足规范
支架倒塌人员伤害机具损坏梁体塌落
准确计算、严格操作、综合考虑
142
支架间距不合理
支架倒塌人员伤害机具损坏梁体塌落
准确计算、严格操作、综合考虑
143
上层支撑方木强度不够
支架倒塌人员伤害机具损坏梁体塌落
准确计算、严格操作、综合考虑
144
上层支撑方木间距不合理、不密实、受力不均
支架倒塌人员伤害机具损坏梁体塌落
准确计算、严格操作、综合考虑
145
支架上施工平台铺设不规范、未设周边围挡设施
人员坠落受伤
加强监督检查
146
未系安全带
高处坠落
操作规程
147
未设防护网
高处坠落
审查方案、技术交底、检查验收制度
148
进入施工现场人员不佩戴安全帽
物体打击
操作规程
149
上下交差作业
坠物伤人
现场监督严格禁止
150
无证操作
高处坠落
操作规程
151
模板支拆
模板、背带未经专门设计
质量安全事故
严格进行方案设计、检算、履行审批手续
152
脚手板铺设不牢靠
高处坠落
安全技术交底、现场检查验收
153
无针对混凝土输送的安全措施
机械伤害
审查方案、技术交底、检查验收制度
154
混凝土模板支撑系统不符合要求
模板倾翻物体打击
审查方案、技术交底、检查验收制度
155
支拆模板违章作业
物体打击
审查方案、技术交底、检查验收制度
156
模板工程无验收与交底
倒塌
物体打击
审查方案、技术交底、检查验收制度
157
防护措施缺乏或不符合要求
高处坠落
审查方案、技术交底、检查验收制度
158
模板拆除前无混凝土强度报告或强度未达到规定提前拆模
模板倾翻物体打击
审查方案、技术交底、检查验收制度
159
拉杆与螺帽不配套
质量安全事故
加强检查
160
模板吊装武装人指挥
物体打击
设专职吊装工现场指挥作业
161
高处立模无防护
高处坠落
审查方案、技术交底、检查验收制度
162
高处立模违规作业
物体打击
现场检查验收
163
违反由高向低拆模顺序
物体打击
现场检查验收
164
混凝土浇筑
振捣人员无防护
人员伤害
安全交底、规范操作、安全设施齐全、专人看护
165
振捣棒漏电
人员伤害
严格检查、规范操作、安全用电
166
疲劳作业
质量安全事故、人员伤害
严格换班制度、安全交底、专人指挥
167
混凝土泵管操作不当
人员伤害
规范操作、安全交底、专人指挥
168
混凝土泵管无固定
人员伤害、泵管断裂
加固泵管、专人看护、安全交底、规范操作
169
泵管同支架、模板相连
支架倒塌人员伤害
规范操作、专人检查、安全交底
170
拆管不规范、司机不听从指挥
人员伤害
规范操作、安全交底、专人指挥、落实到人
171
无专职搅拌司机和输送泵司机
质量安全事故、人员伤害
加强培训、定机定人
172
拌合站工人未戴口罩或防毒面具
出现尘肺病等职业病
加强劳动保护、配足劳保用品
173
预应力张拉
不了解工艺规定要求
物体打击
技术交底
174
未校正和标定
物体打击
操作规范
175
工作区域、两端站人，无隔离护栏
人员/其他伤害
操作规范、定期检查
176
张拉过早
人员伤害梁体开裂
按设计强度张拉、规范操作
177
张拉力过大
人员伤害、预应力钢束断开、锚具损坏
规范操作、按要求操作、对各种材料检验
178
张拉操作不当
人员伤害机具损坏
规范操作、安全交底、增加防护装置
179
工具锚不合要求
人员伤害、千斤顶损坏
试验、规范操作
180
夹片没夹牢而回弹
物体打击
操作规范
181
钢束不合格
人员伤害机具损坏
进场试验、规范操作、安全交底
182
计算拉力过大
人员伤害机具损坏
严格计算、多人验算
183
管道压浆
爆管
物体打击
操作规范、现场检查、个人防护
184
桥面作业
边缘作业无防护
高处坠落
安全技术交底、现场检查验收
185
边缘围栏不坚固
高处坠落
安全技术交底、现场检查验收
186
登高梯无防护栏
高处坠落
安全技术交底、现场检查验收
187
登高梯无防滑措施
高处坠落
安全技术交底、现场检查验收
188
穿硬底鞋登高
高处坠落
安全技术交底、现场检查验收
189
桥面板固定不牢固
高处坠落
安全技术交底、现场检查验收
190
桥台施工
放坡不够
坍塌
审查方案、技术交底、检查验收制度
191
门架制作
不牢固
机械伤害
审查方案、技术交底、检查验收制度
192
贝雷片起吊
进入现场不戴安全帽
人员/其他伤害
操作规程
193
机械连接
机械伤害
施工方案、河道管理
194
水上平台便桥搭设
平台、便桥方案未详细设计、检算、未报请审批
平台、便桥倒塌
平台、便桥方案进行消息设计、检算、严格报批手续
195
进入施工现场未戴安全帽、水上作业未穿救生衣、带电作业未穿绝缘鞋、未戴绝缘手套
人员伤害
加强安全教育，按规定穿戴防护用品
196
立体交叉作业
进入施工现场不带安全帽
物体打击
安全技术交底、现场检查验收
197
立体交叉作业无安全防护网
物体打击
审查方案、技术交底、检查验收制度
198
混凝土拌合楼
无避雷设施或失效
火灾
审查方案、技术交底、检查验收制度
199
沥青拌合楼
无避雷设施或失效
火灾
审查方案、技术交底、检查验收制度
200
沥青管道泄露
烧伤
定期检查
201
限位器失灵
机械伤害
定期检查
202
钢丝绳断裂
机械伤害
定期检查
203
进入现场不戴安全帽
机械伤害
规章制度、现场检查
204
水稳拌合楼
漏电保护器失灵
触电
定期检查
205
开机前不提示警告
机械伤害
定期检查
206
进入现场不戴安全帽
物体打击
规章制度、现场检查
207
输送机、料仓下站人
物体打击
操作规程、现场巡查
208
无避雷设施或失效
火灾
安全技术方案、现场检查验收
209
预制梁
施工
存梁、运梁
存梁台座不够坚实、之垫不合理
梁体倾倒人员伤害
安全技术交底、现场检查验收
210
移梁轨道、滑板、和牵引设备使用不合理
梁体倾倒人员伤害
安全技术交底、现场检查验收
211
预制梁吊装
门式起重机限位失灵
机械伤害
定期检修
212
两轨道不水平、不平行
机械伤害
检查验收、定期检查
213
门式起重机牵引不同步
机械伤害
检查验收、定期检查
214
扁担梁未经设计检算
扁担梁破断、梁体坠落
扁担梁经设计检算审批
215
钢丝绳有破损、安全系数不足
钢丝绳破断梁体坠落
钢丝绳安全系数未经过详细计算、吊装前认真检查钢丝绳状况
216
大梁吊装
掉点不垂直、斜拉歪掉
起重伤害
操作规程
217
卷扬机刹车失灵或未设限位装置
起重伤害
检查验收制度
218
大梁移位轨道基础差
物体打击
审查方案、技术交底、检查验收制度
219
大梁横移两头电机工作不同步
物体打击
审查方案、技术交底、检查验收制度
220
大梁起重安装突然停电
起重伤害
应急预案
221
大梁起重安装钢索断裂
起重伤害
定期检修
222
大梁起重架梁机牢固不够
起重伤害
检查验收、定期检查
223
大梁起重安装钢索过细
起重伤害
定期检修
224
悬灌梁
施工
灌篮设计
挂蓝总重超过设计限值
人员伤害挂蓝损坏梁体断裂
严格控制在设计限重之内
225
允许最大变形超过20mm
挂蓝损坏、梁体砼跑模
控制构建刚度、变形
226
施工、行走时的抗倾覆安全系数不足
挂蓝倾覆人员伤害机械伤害
安全系数大于2
227
自锚固系统的安全系数不足
挂蓝倾覆人员伤害机械伤害
安全系数大于2
228
斜拉水平限位系统安全系数不足
挂蓝倾覆人员伤害机械伤害
安全系数大于2
229
上水平限位安全系数不足
挂蓝倾覆人员伤害机械伤害
安全系数大于2
230
挂蓝材料
质量和性能不符合规定
挂蓝损坏人员伤害机械伤害
材料进行试验、现场检查验收
231
挂蓝焊接
焊接质量不合格
挂蓝损坏人员伤害
严格质量验收
232
挂蓝施工平台
施工平台尺寸不足
人员伤害
保证足够的作业空间
233
挂蓝安装
主横纵梁的分联和移动操作不当
人员伤害梁急剧塌落和倾覆
操作规程、现场检查
234
挂蓝行走
后钩不牢或后端压重不够
人员伤害挂蓝倾覆
后端压重稳定、后钩牢固
235
稳定系数不够
人员伤害挂蓝倾覆
稳定系数大于
236
挂蓝施工
施工进度不对称、不平衡
梁体开裂、倾覆，人员伤害
对称施工
237
挂蓝吊杆
吊杆连接不牢固
人员伤害模板脱落
对吊杆进行周密检查、操作规范
238
挂蓝滑道框
不牢固
人员伤害、滑道梁脱落
对滑道框进行严格加工、验收
239
挂蓝模板
加固不够刚度
人员伤害、胀模
对模板严格加固、规范操作
240
内膜支撑强度不够
人员伤害模板损坏
严格加固、规范操作
241
钢管拱桥施工
拱座基础开挖及边坡防护
施工方案缺乏或不符合要求
质量安全事故、人员伤害
严格进行方案、设计审批制度
242
无技术交底与验收
质量安全事故、人员伤害
技术交底、检查验收制度
243
坡顶未设围栏和警戒装置
行人、车辆坠落跌伤
安全技术交底、现场监督
244
坡顶未留防排水装置
坍塌伤害
安全技术交底、现场监督
245
边坡卸载未系安全带
人员坠落
加强教育与培训、安全技术交底、高处作业措施控制
246
拱座模板支拆
模板、背带未经专门设计
质量安全事故
严格进行方案设计、检算、履行审批手续
247
无针对混凝土输送的安全措施
机械伤害
审查方案、技术交底、检查验收制度
248
混凝土模板支撑系统不符合要求
模板倾覆物体打击
审查方案、技术交底、检查验收制度
249
支拆模板作业违章
物体打击
审查方案、技术交底、检查验收制度
250
模板工程无验收与交底
倒塌、物体打击
审查方案、技术交底、检查验收制度
251
防护措施缺乏或不符合要求
高处坠落
审查方案、技术交底、检查验收制度
252
模板拆除前无混凝土强度报告或强度未达到规定提前拆模
模板倾覆物体打击
审查方案、技术交底、检查验收制度
253
拉杆与螺帽不配套
质量安全事故
加强检查
254
模板吊装无人指挥
物体打击
设专职吊装工现场指挥作业
255
钢管拱肋及立柱制作与安装
违章指挥、违章操作
机械伤害
加强教育与培训、安全技术交底、钢结构拼装吊装安全技术措施控制
256
吊装设备失稳、故障
机械伤害
加强特种设备维修保养，做好记录和应力监测
257
配电箱无接地装置和无漏电保护器
触电、火灾
加强特种设备维修保养，做好记录和应力监测
258
高空坠物、高空作业
高处坠落物体打击
加强教育与培训、安全技术交底、整体合拢安全措施控制
259
吊钩未设防止脱钩的安全装置
起重伤害
加强教育与培训、安全技术交底、整体合拢安全措施控制
260
人员乘索掉上下
起重伤害
加强教育与培训、安全技术交底、整体合拢安全措施控制
261
起重机械制动、限位装置不齐全
起重伤害
加强教育与培训、安全技术交底、整体合拢安全措施控制
262
起重物体绑扎牢固程度不够
起重伤害
加强教育与培训、安全技术交底、整体合拢安全措施控制
263
泵送钢筋混凝土
混凝土泵管操作不当
人员伤害
规范操作、安全交底、专人指挥
264
混凝土泵管无固定
人员伤害泵管断裂
加固泵管、专人看护、安全交底、规范操作
265
泵管同不稳定支架相连
支架倒塌人员伤害
