第1篇：公司行政制度范文
一、工作职责及处罚办法
1、警卫人员对于出入人员、车辆、物品要进行认真检查、登记，如无批准条和放行单放行，每次给予50元/次罚款，情节严重者则根据带出物品的价值罚款。
2、工作中要做到“四勤”，即“勤走、勤看、勤查、勤防”，查岗中未做到者扣30元/次。
3、按时检查各项安全保卫工作，重要部位，每天不得少于一次，并要有检查记录，每周无记录，按5元/次罚款。
4、做好办公用品的申购、发放与保管工作，如有丢失、错发等情况出现，则按物品原价赔偿。
6、对于报刊信件的收发不能及时传递，按5元/次罚款；公司外寄急件即时投递，一般信件、专递在一个工作日内投递，延误投递时间按5元/次罚款。
7、对于小车管理，凡无出车手续或领导同意，私自出车，罚款50元/次。
8、职工食堂必须严格管理物资进出，有专人过秤验收登记，
未验收登记者不予报帐。
9、严格执行《食品卫生法》，搞好个人及饮食卫生，杜绝食物中毒，一经发现有餐具未消毒或不注重个人卫生者，罚款20元/次，造成食物中毒者，承担全部责任和一切费用。
10、保持生活区及行政卫生环境，一经发现一处未清洁，罚款5元/次。
12、及时做好办公耗材的采购及设备维护，如申购耗材不及时而影响正常工作，按20元/次罚款。
13、没有按规定和程序私盖公章或开出介绍信造成后果由责任人承担全部责任。
14、做好上级与公司的文件及时传阅和电话通知，延误一次罚款10元。
二、考核的内容主要是个人德、勤、能、绩四个方面。其中：
“德”主要是指敬业精神、事业心和责任感及行为规范。
“勤”主要是指工作态度，是主动型还是被动型等等。
“能”主要是指工作能力，完成任务的效率，完成任务的质量、出差错率的高低等。
“绩”主要是指工作成果，在规定时间内完成任务量的多少，能否开展创造性的工作等等。
三、考核的目的：
第2篇：公司行政制度范文
第二条本办法所称的行政执法“公示”，是指按照国家法律、法规、规章授予的职权，对所办理的涉及管理对象切身利益的行政执法事项，通过一定方式将办事依据、办事制度、办事程序和办事结果向社会公开的制度。
第三条下列事项应当向社会或管理对象公示：
（一）律师管理工作
（1）律师事务所设立、注销的依据、条件、初审程序；
（2）律师执业证颁发的依据、条件、初审程序；
（3）律师事务所、律师执业证年检注册的依据、条件、初审程序；
（4）律师、律师事务所奖惩规定；
（5）律师工作收费依据及标准；
（6）对律师事务所和执业人员举报、控告的途径、方法和处理结果；
（7）依法须公示的其他事项。
（二）公证管理工作
（1）公证机构负责人推选条件、核准程序和上报结果；
（2）公证员、公证机构奖惩规定；
（3）公证工作收费依据及标准；
（4）对公证处和公证员举报、控告的方法、途径；
（5）依法须公示的其他事项。
（三）基层法律服务管理工作
（1）基层法律服务工作者执业资格考试、资格授予的依据、条件、初审程序；
（2）法律服务工作者执业证发放的依据、条件、初审程序；
（3）基层法津服务所设立的依据、条件、审批程序；
（4）法律服务工作者执业证年度注册的依据、条件、初审程序；
（5）基层法律服务所年度检查的依据、条件、审查程序；
（6）基层法律服务工作者、基层法律服务所奖惩规定；
（7）基层法律服务收费依据及标准；
（8）对基层法律服务所和基层法律服务工作者举报、控告的途径、方法和处理结果；
（9）依法须公示的其他事项。
（四）法律援助工作
（1）法律援助的对象、条件、形式、程序；
（2）法律援助人员的权利和义务；
（3）法律援助受授人的权利和义务；
（4）对法律援助机构和法律援助人员举报、控告的方法、途径；
（5）依法须公示的其他事项。
（五）法制工作
（1）行政处罚程序规定；
（2）行政处罚听证程序规定；
（3）依法须公示的其它事项。
第四条对需要公示的事项，可采取下列方法公示：
（一）公告、通告；
（二）召开专门会议通报或以公文形式通知；
（三）由各类新闻媒体公开报道；
（四）在办公区内将有关制度张榜上墙；
（五）设立公示栏；
（六）依法可采取的其他公示方法。
第五条一般公示的内容由分管负责人审核批准；重要的公示内容由主要负责人批准，或提交（局）长办公会议决定；法制部门应将经批准公示的内容在15日内向社会或管理对象公示。
第六条对公示的事项，有关执法部门、单位应向社会、群众做好咨询解答工作。
第3篇：公司行政制度范文
为进一步提高行政接待管理水平，促进与各级领导和兄弟单位之间的友好合作，增进友谊，交流信息，改善外部环境，树立企业形象，特制定本管理规定。
一、行政接待工作的主要任务
1、安排上级部门、兄弟单位、业务关联企业各级领导来＊＊＊＊的吃、住、行。
2、安排重要来宾的检查、考察、调研等活动。
3、协助办理＊＊＊＊大型会议的会务工作。
4、协助开展公共关系工作，协调好外部环境。
二、行政接待工作的基本原则
1、坚持为提高企业发展和经济效益服务的原则，强化公关意识，宣传企业形象，广泛获取信息。
2、坚持规范化、标准化、制度化的原则，执行党和国家有关廉政建设的规定，符合礼仪要求，杜绝随意性。
3、坚持勤俭节约、热情周到的原则，根据来宾的身份和任务执行不同档次的接待标准，反对铺张浪费。
4、坚持办公室归口管理与对口部门接待相结合的原则，办公室负责接待工作的统一管理，办理重要接待事务；对涉及较强业务性的接待事务，应由有关部门牵头对口接待，办公室配合。
三、行政接待工作的程序、规范
1、接打电话要使用文明语言，如您好、请问贵姓、 您找哪位、请稍候、谢谢等类似的礼貌用语，做好电话记录。转摘于wmxz.net
2、客人来访应热情迎接，主动引导客人到办公室或接待室交谈，如本人有事需要暂时离开办公室，应将办公桌上的文件、资料、贵重物品安放好，以免泄密或丢失。
3、宴请客人实行派餐单制度，经办人填写派餐单，科室、部门负责人签字后报总经理审批，办公室负责统一安排。宴请客人原则上安排在＊＊＊＊大酒店，确因特殊情况不能在＊＊＊＊大酒店接待的，经总经理批准后可方接待；擅自在外地就餐以及未经审批私自安排的宴请，经办人承担一切招待费用。
五、行政接待工作的标准、要求
1、事务性接待标准、要求。根据领导意图及客人的需求，掌握接待工作的规律，做到目标明确、思路清晰、计划周密、主次分明、机动灵活、着装大方、举止文明，不擅自在授权范围外作任何决定和承诺，以高度的事业心、责任感和良好的精神风貌体现＊＊＊＊的品牌形象。
2、宴请标准、要求。宴请客人时，应根据宴请的性质和规模不同，分为工作餐、聚餐、宴会、大型宴会四个标准。
（1）工作餐标准：指安排来访人员到职工食堂就餐。用于接待因洽谈业务、维修设备等原因不方便回原单位就餐的人员。
（2）聚餐标准：指来访人员人均接待标准不超过10元。不安排陪同人员，不安排酒水，用于接待一般业务性工作人员。
（3）宴会标准：指来访人员人均接待标准不超过20元（不含酒水），用于接待一般事务性工作人员。陪同人员不超过来访人员的三分之一，接待用烟为两盒红塔山或一枝笔，接待用酒为两瓶金塔、金心或两捆青岛8°，超出部分由经办人自理。
（4）大型宴会标准：指来访人员人均接待标准不超过30元（不含酒水），用于接待重要业务往来人员或上级领导。接待用烟为两盒金将军或泰山，接待用酒为两瓶古塔、地窖或两捆青岛纯生，超出部分由经办人自理。
第4篇：公司行政制度范文
关键词：政府行为；市场化进程；资本市场；终极控制权配置；制度环境
中图分类号：F83248文献标识码：A
文章编号：1000176X（2016）05002406
追溯到最终控制股东的控制权配置研究是分析股权集中环境下大股东与中小股东冲突的重要研究范式，而终极控制股东在我国资本市场更为普遍，规制上市公司终极控制股东行为已经成为我国资本市场“投资者保护”制度建设的重要内容。制度环境的不同会导致公司行为的差异，也会形成公司终极控制权的不同特征。我国具有转轨经济和新兴市场经济特征，会有哪些独特的制度特征对上市公司终极控制权配置产生影响？其影响机制如何？只有明确终极控制权配置的这些制度前因，才能理解终极控制股东的行为动机，进而提出治理终极控制股东行为的有效方法。相关研究多聚焦我国制度环境的某些重要方面，例如李增泉等[1]研究了区域市场化进程和金融发展深度对我国民营企业集团终极控制股东安排金字塔层级的影响，李维安和钱先航[2]研究了不同地方政府干预水平下终极控制股东两权分离对经理层治理的影响，而Fan等[3]则认为国有性质终极控制股东拉长金字塔层级是应对国有股权转让受制度限制的替代性分权方式。而对我国制度特征影响上市公司终极控制权配置的系统研究相对缺乏，也就无法揭示出多种制度因素交互影响下公司终极控制权配置的权衡问题，这构成了本文研究的主要内容。
一、制度环境对终极控制权配置的影响与“自上而下”分析框架
1不同制度环境下的终极控制权配置
自Laporta等[4]开创性地将公司控制权研究追溯至终极控制股东以来，众多“法律和财务”主题下的跨国研究揭示出不同制度环境下终极控制权配置的差异。这些研究的一个基本启示是忽略关键制度差异去比较不同市场上公司行为将无法得到正确结论。
不同制度环境下大型公司终极控制存在的普遍性和具体特征并不相同。Claessens等[5]、Faccio和Lang[6]以及Gadhoum等[7]对欧洲、东亚和拉美多数国家大型公司的研究表明，美国、英国大型公司中存在终极控制股东的比例较低，而且终极控制股东也很少使用金字塔等控制权强化方式；而东亚和欧洲国家的多数大型公司存在控制股东并最终控制在巨富家族或国家手中，这些国家的终极控制股东运用多种控制权强化方式实现超出现金流的控制权，其中东亚国家大型公司的两权分离度更高。
不同制度环境下终极控制权配置的经济后果呈现差异。Morck等[8]的综述研究发现一国向社会股东提供的法律保护不足以抵御企业内部人的不法行为时，终极股东的金字塔控制对公司治理可能特别有害，甚至会演化成为弱化资本市场资源配置效率并阻碍经济增长的经济设防问题。而在要素市场不发达和制度不健全的新兴经济中，控制股东又可能通过终极控制权配置组建内部资本市场，以缓解外部融资不足和降低市场交易费用。制度环境还会影响对终极控制权结构所采取治理策略的选择。Gilson和Schwartz[9]认为，美国的治理措施属于“交易的事后司法审查”，允许控制股东与小股东的私利自由缔约，而将违约行为交由有经验且执行力强的司法系统判断；而欧盟多数国家则实行“控制权强化方式事前限制”，通过结构化方法限制大股东追求控制权集中的能力。
2“自上而下”分析框架
“法律和财务”研究框架下的跨国研究尽管揭示了终极控制权配置的国别差异，但它一方面无法解释一国内部相同法律环境下不同公司之间的终极控制权配置差异；另一方面其考察的制度变量主要集中于法律和执行程度，无法解释多种制度因素对公司终极控制权配置的交互影响。Fan等[10]提出“自上而下”分析框架，用于梳理新兴市场多种制度力量的相对重要程度与关联关系，从而探究新兴市场经济国家有哪些制度特征塑造了有别于发达市场的公司行为。该框架依次分析三个层面的制度差异：一是国家制度层面，包括司法体系与执行效率、政府的管制政策和公共治理行为、社会规范以及宗教文化传统等。二是市场制度层面，包括产品、劳动、经理人、原料和金融资本市场。三是公司制度层面，包括公司垂直一体化与多元化特征、所有权和控制权结构和公司治理结构等。新兴市场的这些基本制度因素往往与发达市场有差异，也导致公司行为有别于发达市场，而且一些制度因素发挥作用的方式也与发达市场不一致。
本文运用这样的分析框架，在国家制度层面重点关注政府行为和国家所有权、在市场层面关注市场化进程和资本市场发展特征，研究它们如何塑造上市公司终极控制股东的行为动机，并进一步影响上市公司的终极控制权配置。
政府行为特征和政策质量是研究新兴市场内公司行为的首要制度因素。政府干预程度高、国有所有权比重高仍然是现阶段分析我国公司终极控制权配置的重要制度背景，并且对国有和私有公司产生不同影响。
二、政府行为特征与公司终极控制权配置
1政府干预与非国有公司终极控制权配置
新兴市场经济国家政府干预商业活动较多，在我国也是如此，市场配置资源的机制还不完善，各项规章制度仍处于建设之中，制度执行存在滞后性。无论在中央政府层面还是地方政府层面，政府主导着经济资源的配置，如土地、能源、水电和金融资本等，在这些资源配置中偏向国有公司，而非国有公司则在行业准入、银行信贷、政府补贴甚至税收征缴等方面受到一定程度的“所有制歧视”。
这种政府行为特征对非国有公司行为产生的影响表现在以下两个方面：一是由于政府提供的正式产权保护制度供给并不完善，市场契约监督和执行成本较高，非国有公司会更加依赖非正式制度建立私人产权的自我保护，这些非正式制度包括关系联结、企业集团、家族纽带和政治关联等。二是在政府配置多数资源并具有所有制歧视时，非国有公司的所有者会通过向政府的寻租行为创造公司价值，即非国有公司会花费成本向政府官员行贿和建立政治关联，借此获得政府资源配置的优先对待、财政资金的转移支付，或者避免被政府直接剥夺。这两方面动机反映到非国有公司终极控制权配置上，导致非国有公司呈现出集团化、家族控制和控制权集中度高等特征，这种终极控制权配置结构一方面是私有产权的自我保护，另一方面也能保证控制家族独占向政府寻租所获得的利益并且增强向政府寻租相关敏感性信息的隐蔽性。这意味着，在政府干预较多的制度环境中，家族控制的非国有公司建立较为集中的控制权结构，不仅可能是避免被职业经理人剥夺的制度替代，更是为了保护政治寻租利益避免被政府剥夺。
但是，上述分析只是反映了我国政府行为的一个总体特征，政府干预程度会随着政府行政层级不同而产生差别，也会随着不同地方政府公共治理质量而产生差异。一是，不同行政层级政府行为差异主要源于财政分权体制，这种体制可以用经济分权与垂直的政治治理体制紧密结合来概括。经济分权指的是扩大地方政府在地方经济和社会发展中的事权以调动地方政府的积极性；垂直的政治治理体制指的是中央政府有绝对权威对地方官员进行任命和考核，将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效考核挂钩，而分税制改革又通过明确税权划分和税收收入返还机制硬化了地方政府来自中央政府的预算约束。于是，地方政府层级越低则越可能出现事权大于财权的财政压力，更有动机向辖区内下级政府和公司攫取资源用于本级政府的公共治理。二是，随着我国经济从速度型发展向规制型发展转变，政府的政策目标也从单一追求经济发展转向追求经济社会的和谐发展。政府角色转变是一个动态过程，再加上地方资源禀赋和发展实力存在差异，就会出现不同地方政府在经济、社会和政治目标之间的权衡不同，处于同一行政层级的政府会出现公共治理质量差异。这些差异也为在一个国家内验证上述理论演绎结论提供了自然实验条件。例如Chen等[11]的实证研究发现，在财政赤字、政府补贴和可调控财政收入部分越高的地方政府，所辖非国有上市公司越倾向建立政治关联；而建立了政治关联的私有公司，家族控制权更为集中，第一大股东单一控制程度更高，控制董事会席位也更多。
2国家所有权与国有公司终极控制权配置
国家控制多数大型公司是我国较为独特的制度背景，政府通过终极控制股东的身份和对国有公司高管行政任命方式主导国有公司的公司治理和经营。执行国有资产管理制度与运用国家所有权服务政府公共治理是国有终极控制股东两个主要动机：一是与非国有公司自主选择终极控制权配置不同，政府作为终极控制股东首先要执行国家关于国有资产管理的改革政策，因而国有公司终极控制权配置具有一定的外生性。我国“坚持公有制主体地位”的基本经济制度决定了国有公司中国有股权比重较高且不能向私有部门自由转让，尤其是导致控制权变更的转让会受到更严格的管控。与此同时，我国国有资产管理体制改革也是国有公司终极控制权配置发生变动的主要原因，如我国实行“各级国有资产监督管理委员会―国有资产经营机构―国有公司”三层次的国有资产管理体制决定了国有公司终极控制股东通过金字塔结构控制的普遍性。而我国国有公司分类监管、分类评价、分类治理的改革思路又决定了不同行业国有公司的终极控制权配置变动呈现差异性，越是在自然垄断和涉及国计民生的重点行业，越会被更高行政级别的政府所控制，国家所有权比重越高，在竞争性行业国家所有权比重则会下降。二是国家所有权也是各级政府实现财政收入和公共治理目标的重要手段，政府将经济发展战略、税收、就业、福利和社会稳定等公共治理目标通过国家所有权传导至国有公司。这些公共治理目标与国有公司价值最大化目标并不一致，由此给被控制的国有公司带来“政治成本”，这种因公共治理目标而产生的侵占国有公司资源的动机甚至要高于非国有股东因私利目标而产生的侵占动机。这种政治动机会影响国有公司终极控制权配置结构，对于政府公共治理压力较大的终极控制股东，较大的控制权、较短的金字塔层级将有利于降低政府干预和转移资源成本，对于政府公共治理质量较高的终极控制股东，为激活市场和非国有经济，减缓国有控制的低效率，又会减少在国有公司中的控制权、拉长金字塔层级以实现向国有公司分权。
同理，国家所有权对国有上市公司终极控制权配置的影响也会因为政府行政层级不同和地方政府公共治理质量差异而产生区别。政府层级越低，地方政府公共治理压力越大，则越可能呈现出“掠夺之手”特征，向辖区内国有公司攫取资源用于本级政府的公共治理。这种差异同样也为在一个国家内验证上述理论演绎结论提供了自然实验条件。例如夏立军和陈信元[12]研究发现，中央政府基于公司规模和行业特征采取的“抓大放小”和“战略调整”的改革策略导致大规模公司、管制性行业公司更可能由高级别地方政府控制，而且政府持有股权比例更高。逯东等[13]研究发现，地区相对经济增长率越高，地方政府越会减少对国有公司的终极控制权；而相对于省级政府，市级政府公共治理目标中的经济利益指标，以财政盈余衡量，对政府控制权影响更强。
三、市场化进程特征与公司终极控制权配置
市场机制是市场经济中资源配置的主要力量，构成企业运行的基础环境。而在新兴市场经济国家，市场机制还处于不断健全过程中，这种市场化改革动态过程也成为研究我国企业行为和终极控制权配置的重要制度特征。
1我国市场化进程不平衡性及其对公司的影响
市场化进程是指我国从计划经济向市场经济过渡过程中一系列经济、社会、法律制度乃至政治体制的综合变革。这方面的代表性研究有樊纲等[14]对我国省际市场化指数的构建和分析。他们总结了我国市场化进程的不平衡性特征：一是不同区域市场化进程不同步，东部沿海省市和中西部一些省区有较明显差异。二是不同市场不平衡性，产品市场的发育程度高于要素市场。三是产业部门不平衡性，制造业、建筑业和商业等竞争性部门的市场化程度较高，而资源性产业、具有天然垄断属性的产业以及有公共产品属性的产业，市场化程度相对较低。
市场化进程的不平衡性会通过多种渠道直接影响公司行为。市场化进程不同直接导致产品市场和金融市场发展在空间上的非均衡分布，在市场化进程较高的区域和行业，企业面临的融资约束较小、各类要素更容易配置而且配置效率较高、各类信息更为充分、市场中介服务较完善且企业利用市场交易的成本更低。市场化进程不同也会导致各区域和行业中投资者保护程度呈现差异。主要原因在于：一是市场化进程不同，企业面临的来自市场竞争的约束力有强有弱。二是市场化进程不同，各区域地方性政策法规也不一致。三是市场化进程不平衡导致各区域或行业的法律执行质量也不相同。
2降低市场交易费用动机与公司终极控制权配置
当市场化进程不足时，公司利用市场的交易成本较高，甚至需要自己承担一些外部市场缺失的费用，而这正是新兴市场经济和发达市场经济中公司从事经济活动的关键差别所在。这时，公司有动机通过终极控制权配置，使用金字塔结构、交叉持股组建股权较为集中的公司集团，建立内部市场实现对要素市场、劳动市场和资本市场的部分替代。这有助于提高各交易主体的产权保护水平和契约执行效率，降低整个集团的交易费用和经营风险，最终增加经营效率。运用终极控制权配置降低市场交易费用背后的经济学动因是，公司在进行资源配置时如果使用外部市场机制的成本较高，就会通过建立股权较为集中控制链网以更多地运用权威配置资源。
这种理论分析得到实证证据的支持，郑国坚和魏明海[15]研究发现，当地区市场化程度和法制化水平较低时控股股东更有可能建立关联的内部资本市场以降低交易费用，并且上市公司持股比例更高，以保证内部市场渠道顺畅。李增泉等[1]研究发现，区域市场化进程和金融发展深度不足时，民营公司终极控制股东会拉长金字塔层级以放大债务融资能力，从而缓解融资约束。
3利用市场进程不足的利益侵占动机与公司终极控制权配置
当市场化进程不足时，市场竞争对公司施加的压力也就不足，市场对外部投资者的保护也不够健全。这时，公司的控制股东又有利用市场约束不力侵占其他利益相关者的动机。该动机的实现同样需要合适的终极控制权配置来搭建利益转移的“隧道”，金字塔式集团化控制、运用超权股和交叉持股等多种控制权强化方式加大两权分离程度往往是这类终极控制权配置模式的典型特征。这种终极控制权配置的优势在于：首先，可以放大控制股东自身财富对社会财富的控制力，为掠夺提供机会。其次，它能够通过组织结构和内部交易的复杂性降低信息透明度，降低掠夺成本。最后，拥有超出现金流权较多的控制权也赋予控制股东不会因利益侵占而被取代的设防能力。
让问题更加复杂的是，上述两种后果不同的市场激励同时存在且不易区分，无论哪种动机主导都会出现以终极控制股东为核心的金字塔集团化终极控制权配置。这种权衡特性也意味着，如果要具体区分何种动机导致的终极控制权配置结构，需要对终极控制股东具体特征以及其所面临的外部环境做深入分析。这种理论分析也得到实证证据的支持，Fan等[16]的研究表明，当终极控制股东在上市公司两权分离程度较大时，集团化控制结构和内部资本流动主要服务于利益剥夺而降低整个集团的价值，而当企业集团融资约束较大时，集团化控制结构和内部资本流动提高资金配置效率而提升整个企业集团的价值。
值得一提的是，鉴于国有终极控制股东的特殊性，市场化进程对国有公司和非国有公司的影响还是具有细微差异的。一是市场化进程的影响传导到国有公司的终极控制权配置不会像非国有公司那样直接，最终还是要通过政府行为转变来实现，随着市场化水平提高，政府向“服务型”转变，政府公共治理质量就相应提高，会减少对国有公司的控制，表现在终极控制权配置上，就是国有公司更可能由低级别政府控制、股权比例更低而金字塔层级更长。二是与私人终极控制股东利用市场监管不足为私人财富追逐控制权不同，政府终极控制股东更可能为政府公共治理目标而侵占国有公司利益，这在行政级别较低的市县级政府更为显著。当然在应对市场机制不足、利用终极控制权配置降低市场交易费用、实现效率提升方面两类性质终极控制股东具有较大的一致性。
四、资本市场发展初期特征与上市公司终极控制权配置
政府行为和市场化进程两方面制度特征对上市和非上市公司行为都产生影响，但是上市公司还具有一定特殊性，突出表现为上市公司具有融资优势和较多分散的公众股东。上市公司在终极控制股东所主导的企业集团中就具有重要的战略地位，上市公司终极控制权配置显然会受到我国资本市场发展初期特征的直接影响。
1资本市场发展初期的特征
资本市场发展初期，与上市公司终极控制权配置相关的制度特征主要包括三个方面：一是股票发审管制导致的“壳资源”问题。虽然我国股票发审制度经历了审批制、核准制、上市保荐人制度等逐渐市场化的变革，但是在注册制没有真正实现之前，“名额限制”和“政府管制”导致了地区之间、部门之间和公司之间为获取上市融资资格进行竞争。二是分拆上市与上市公司的独立性不足问题。分拆上市是指将公司的核心业务重组为股份公司并增资扩股上市，是我国资本市场发展早期公司上市的主要模式，导致上市公司关联交易比重高而独立性差，如窦欢等[17]统计发现，截至2012年末，我国资本市场上隶属于企业集团的上市公司比例为704%。三是服务于国有企业改革而又维护公有制主体地位形成的“一股独大”结构。我国大多数上市公司，尤其是国有公司，第一大股东持股比例较高，也导致终极控制股东在上市公司中“单一控制”程度高，在董事会和高管职务中占据多数席位。
2上市公司终极控制权配置与控制股东利益侵占动机
资本市场发展初期阶段特征对上市公司终极控制权配置的主要影响就体现为上市公司中终极控制股东存在的普遍性、隶属企业集团的金字塔式控制结构和终极控制股东较高的“单一控制程度”。这对于终极控制股东利用控制权优势在上市公司进行资源转移提供了激励，激励主要体现在两个方面：一是利用上市资格具备的融资优势，上市公司在终极控制股东主导的企业集团中成为资金供给平台。二是由于上市公司与母公司之间“天生”的股权与交易关联，而终极控制股东又在上市公司拥有较高的控制权，其余股东主要是分散的中小股东，这些条件的结合为终极控制股东通过资金占用和关联交易从公司其他利益相关人转移资源，而不是通过价值创造获得财富提供了便利。比较明显的证据是，终极控制股东与上市公司之间资金和业务往来呈现出一定规律，即上市公司在公开上市前、再融资前和面临退市危机时，终极控制股东存在支持行为，但在随后都伴随着更为严重的终极控制股东掏空行为。刘峰等[18]将其根源总结为终极控制权配置决定了上市公司只是集团中的一个特殊成员公司，其业绩提高并不是终极控制股东控制权行使的“终极目的”，而是获得终极控制权总收益最大化的“中间目的”。
结合整体市场化进程特征与资本市场发展初期特征后可以发现，终极控制股东无论出于缓解融资约束还是利益侵占动机，在其主导的企业集团中拥有上市公司都有助于目标的实现。特定终极控制权配置结构与特定环境下的终极控制股东盈利模式逐渐形成了相互强化格局，可以预见，如果没有制度环境的深刻变化，这种相互强化格局难以打破。
五、结论与启示
追溯到终极控制股东的控制权配置研究是分析股权集中环境下公司治理问题的重要范式，而公司的终极控制权配置是不同制度环境的产物。本文依次分析我国政府行为、市场化进程的不平衡性和资本市场发展初期特征对上市公司终极控制股东行为动机和终极控制权配置的影响，主要结论如下：
政府行为对非国有公司和国有公司终极控制权配置产生不同影响，对于非国有公司，集团化、股权集中的终极控制权安排是应对政府提权保护制度不足和强化向政府寻租功能而自主选择的产物；而对于国有公司，国有资产管理制度变革和地方政府公共治理压力是影响终极控制权配置的重要因素，具有一定的外生性。在市场化进程方面，终极控制股东主导的金字塔式企业集团既可能是缓解融资约束、降低交易费用的组织结构，也可能是利用市场监管不足进行资源转移的隐秘“隧道”，两种动机相互权衡。而我国资本市场发展初期所形成的重筹资、上市公司独立性不足和一股独大等特征导致终极控制股东的两种动机通过上市公司更加容易实现。特定终极控制权配置结构与特定环境下的终极控制股东盈利模式相互强化。
尽管将公司分为国有公司和非国有公司的两分法比较粗略，无法细致分析混合所有制公司终极控制权配置，但是本文的研究还是能够得到一些有益启示：一是治理大股东控制和利益侵占问题是一个系统工程，只有具备一定制度前因，如政府行为规范、市场和行业竞争、资本市场投资者保护制度健全等，合理的公司股权结构才会产生并发挥预期作用。二是在新兴市场环境下大股东控制在发挥企业家功能和制度替代方面具有正面作用，存在大股东的公司治理也可以是有效的，在治理策略上应选择限制其滥用控制权行为而不是禁止大股东的存在。三是国有公司与非国有公司选择较为集中的终极控制权配置的动机并不一致，应分别采取不同的治理策略。
参考文献：
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Government Behavior，Marketization and Corporation Ultimate Control Rights Allocation：
Theoretical Analysis Based on the Chinese Institutional Context
Li Gang1，2，Hou Xiao-hong1
（1School of Management，China University of Mining and Technology，Xuzhou Jiangsu 221000，
2School of Business，JiangSu normal University，Xuzhou Jiangsu 221116）
第5篇：公司行政制度范文
关键词: 公司/公司法/政治/政治权力/政治结构 内容提要: 迄今为止，我们并未认真地对公司法进行政治解释。纯粹的法律解释或者交错的经济解释在公司法领域一直非常流行，但对法律实效的理解未必十分有效。对公司法的若干结构诸如公司法的立法结构、公司法中的官商关系、公司治理中的政治权力因素以及公司法执行的政治影响等的粗略观察表明，公司法是有其政治基础的。要相对准确地预测和理解公司法的现实与未来，需要对公司法的政治约束予以关注。在一定程度上，政治结构影响乃至决定了公司法的文本构造。 一、问题意识 在一个既定的社会形态中，法律结构和政治结构、经济结构、社会结构等因素是交互影响，互相促进、互相钳制的。公司法作为法律产品家族的一员，也潜涵着相应的政治、经济和社会前提。无论是公司法的构造、演进，还是执行，都只能在这样的背景幕布上“涂画”。因此，公司法的解释不能忽略这些暗伏的前提。但是，到今天为止，我们对公司以及公司法的理解，主要是一种经济性与法律性的思维，政治、社会的影响常被忽略不计。正如马克•罗伊(Mark J.Roe)所说：公司是一种经济和法律组织，因此，经济和法律常常被认为是公司的决定性因素；同时，人们也认为，公司主要的经济决定因素源于工程师对大规模生产的需求，或者是金融企业家对经营多元化的需要，或者是对管理者的审慎性要求等等。这些决定因素是整个问题的关键所在，但是正如政治预期对大规模生产的作用一样，这些决定因素往往很少得到关注和深入研究。11 近年来，这样的状况有些改变，一些研究开始从公司治理、公司所有权等角度关注公司法的政治根源（政治维度）①，但是，目前的探讨仍然存在两个问题：其一，学术视野停留在对美国、日本、德国等发达国家公司制度的分析，很少有研究关注在中国这样的转型国家中，政治与公司法的关系结构；其二，现有研究基本局限于从公司治理的维度（尤其是股东所有权结构）探讨公司法与政治结构的关联，较少从整体上检验二者间的互动关系。 在很早以前，我们相信了一个“前见性”的判断——经济影响了上层建筑，也决定了法律类型。但一些研究试图竭力证明：精神层面的因素有时对法律结构尤其是法律的执行产生了决定性影响，似乎在上层建筑系统内部也有法律规则的决定性因素，如果我们还记得萨维尼，我们就不会忘记他对民族精神的坚持和留恋。马克•罗伊也说：“形式化的制度不会必然产生相似的影响，政治影响了公司治理。”296马克•罗伊站在发达国家的立场，解释了基于政治影响的原因，公司治理存在其一定的“路径依赖性”，立法计划往往会被生活现实修改。 自清末颁行《大清公司律》以降，我们引进公司制度已有百余年历史，然而，在中国社会，类似于西方的公司制度并未在我们的生活中普遍形成。“有制度，无秩序”是今天中国公司法的现实写照。在商业交易中，形式化的公司制度不断地被商人行为消解，是什么原因影响了公司法秩序在中国社会的形成？我在本文中试图扩张马克•罗伊的解释逻辑：形式化的制度不会必然产生相似的影响，政治影响了公司法。我将从若干侧面解释——中国的政治是如何决定（影响）、消解公司法的运作实务的，并希望能从政治与法律的互动关联中，参悟公司法在“谜一样的未来”中的行动方向。这些探讨将涉及公司法的立法结构、公司法中的政治权力因素、公司治理中的政治结构以及政治对公司法执行的影响，等等。 二、公司法立法结构中的联邦主义与单一制 政权结构决定了公司法的立法结构。在政治学上，对政治制度的讨论存在诸多分类方法，一种是按照政治权力的集中度，将其分为联邦制和单一制。联邦制乃实行政治分权，地方官员由地方选举产生，非由中央任命。单一制乃实行政治集权，地方官员由中央任命。426-427按照中国宪法及实际，中国属单一制。452186学者认为，这可能是追求“天下一统”、“治乱”的需要。单一制符合我国历史传统、民族状况、有利于国家统一、社会主义建设及各民族的共同发展453，是由“中国社会当时所面临的主要问题所决定的”。因为，“中国无疑是 一个国家强大于社会的局面，然而，中国式的社会又不可以没有国家去组织。因此，中国式的政治形态必然是从上而下控制的权力结构，而这个权力结构亦必定是一元化的。的确，对一个‘他制他律’的社会来说，政治上的多元化就是没有节制的‘乱’的代名词”312-313。 类比政治学的分类方法，在公司法的立法结构上，也始终存在单一制与联邦主义的区分。所谓单一制，乃指集中统一的立法模式，即在一个法域（如全国）只存在一部统一的公司法法典，也只有一个集中统一的公司法立法机构；而所谓联邦主义，乃指地方分散的立法模式，即在一个法域（如全国）可能存在多部公司法法典和多个公司法立法机构，有统一集中的公司法法典和立法机构，也有地方分散存在的公司法法典和立法机构。 在公司法立法史以及今日全球范围内，公司法立法结构的单一主义与联邦主义的较量始终存在，并呈现出多样化色彩。例如，在美国，各州都有公司法立法权，公司法呈现出地方分权、法典林立的联邦主义倾向，但美国并无强制推行、集中统一的公司法法典，只有美国律师协会起草并推荐各州使用的《统一示范公司法》；在澳洲，历史上亦曾采取地方分权的公司法立法模式，但联邦主义已经终结，澳洲公司法实现了单一主义的转型；公司法的联邦主义还可能在国际层面实现，典型的如欧盟统一公司法运动。欧盟各国均有其独立的公司立法，同时，欧盟在诸多层面推行了公司法统一运动，使其公司法呈现出一种“国际性”的联邦色彩。公司法的单一主义抑或联邦主义，往往与政权结构的集中与分权程度密切相关：一则，尽管联邦性的政权结构未必导致联邦主义（地方分权）的公司法，但地方分权的公司法多与政权结构的联邦性构造有关；二则，单一制国家很少采行联邦主义的公司法，而且，单一主义的公司法多受单一制政权结构的影响。当然，公司法的单一主义抑或联邦主义，并不是仅仅受到表面上的政权结构的限制，还会受到实质上的经济分权的影响和左右。单一制或者联邦制，表面看来是中央与地方政治权力的分配方式，但从商事交易层面来看，实质上也是一种经济权力的分配形式。因此，无论在政权结构上表现形式如何，一个国家（区域）内中央与地方、地方与地方间经济权力的实际配置形式，都将影响到公司法的立法结构。例如，地方经济发展越不平衡、地方分权越明显，则公司法的立法结构趋向联邦主义的可能性越大；反之，则趋向单一主义的可能性越大。 在中国，考虑到区域庞大、各地发展极不平衡，为提升地方积极性、减轻中央统管的压力，中国采取了一种相对缓和的措施来解决中央和地方的关系——即政治上集权、经济上分权，或称“政治集权下的地方经济分权制”、“地方经济分权的威权主义体制”186-187。中国地方经济分权表现为“分权程度极高”、 “实质性分权”和“非制度性分权”三个特点：地方政府控制着国家大部分经济资源，全权负责发起和协调地方改革，负责在管辖范围内的立法与执法，在很多重要方面甚至比世界上多数联邦制国家中的同级政府享有更多“实权”。地方分权的非制度化安排，导致中央与地方的关系时常波动。188-190透过地方分权而形成的激励机制，实现了中国经济改革的成功。 值得继续思考的问题是，在这种实质的经济分权主义模式下，中国公司法的立法结构是否会或者有无必要走向联邦主义（分权立法）?我们在潜意识里一直隐含着（也在实施着）这样的判断：单一制国家为实现政治统一和市场统一，其重要的商事立法应当是统一的，统一立法也有助于维护政权统治的稳定。诸如：交易主体法（公司法、合伙法、破产法）、交易行为法（民法、合同法、证券法）、交易救济法（侵权行为法、诉讼法、仲裁法）等等，在我国都是以统一主义的面貌出现。的确，在人类历史上，一些国家的统一是借助立法统一来实现或推动的，但立法统一（尤其是交易领域的立法统一）是存在若干前提的，例如：经济发展要适当均衡、政权结构要趋于集中统一，等等。然而在中国，不仅区域经济发展极不平衡，政权结构也存在实质分权的特征，立法统一存在一些实质障碍。事实上，在统一公司法出台前，中国也出现过公司立法“诸侯林立”的局面，诸如海南、广东、深圳、上海等地都曾颁行“地方适用”的公司法。在统一公司法实施后，为应对地方发展的特别需要，各地法院纷纷颁布有关审判纪要、地方政府则纷纷颁布有关招商引资的政策瓦解公司法中的强制性规则，进行“自由主义式”的松绑。这些“地 方反抗”的现实，也在一定程度上说明：在中国，推行强制、集中、统一的公司法法典的基础条件尚不结实。 因此，中国目前的政权结构允许我们尝试多样化的公司法构造，公司法的联邦主义与经济地方分权的政治现实相适应。虽然，立法的联邦主义可能带来的“恶性竞争”、“朝底竞争”会在一定程度上影响统一市场的建构，但集权主义立法结构同样不能消除此种“竞争异向”。中国国内区域经济竞争的现实也表明：集中性的公司立法并不能消除事实上存在公司法分散化倾向。中国目前的市场区隔并非公司法区隔造成，而是警察权力、司法权力的地方区隔所致。维护市场统一的关键制度是司法权、警察权、军事权的非地方化，而非商事组织法的“强制性非地方化”。商事组织法是否地方化是一个“自然过程”。在经济发展极不均衡、经济分权高度发达的时期，强制实施集中统一的立法模式，只会导致公司法的“实施肢解”，与其让公司法在执行中被“地方力量”悄悄消解，不如让其成为地方公开的竞争工具。当然，地方分权主要发生在经济领域，一般说来，中央对地方的控制方式主要有立法控制、行政控制、财政控制、人事控制和司法控制、政策控制等等。453目前地方化的司法权、警察权，将来也应收归中央，以避开市场区隔的可能。 虽然想像可以无边无际，理论也可拥有无穷的爆发力，但无论如何，联邦主义也许看起来更像公司法发展史上一个美妙梦想。尽管联邦制不只是一种政府形式，也是一种解决问题的方法、一种生活方式。253但许多世纪以来，中国的正统文化、语言、政治和历史地理传统都未能为这个国家的多元化和多样化提供充分空间。中国文明最核心的特征之一乃是“强调一致性，冲突是不好的事情，只应该有一个帝国、一种文化、一种文字和一个传统”，那些“具有地方特征和不同类型的东西被正统思想认为是离经叛道”。176所以，即使具备了一些联邦化的可能，我们仍禁不住怀疑：在传统集权型政治结构的影响下，公司法的联邦化会否只是一个美丽而短暂的梦想？ 三、公司法中的政企合一与政企分开 在自由主义公司法体制下，公司要么是法律上独立的人（这种人的地位可能是拟制的，也可能是实在的）；要么是法律上独立的财产；要么是一种合同结构。基于公司独立主体地位和合同主义的法律安排，大多坚持“公司自治”原则，认为公司是一个独立的法律主体，应当自己决定自己的事情，政府则应远离公司内部的商事经营。16-17由此，形成了经典的官商关系法律原则——政企分开。西方商法的发展史似乎也证明了国家权力远离商业的重要性。例如，对后世商法产生决定作用的商人法恰好生成于世俗国家权力相对薄弱的中世纪晚期，而在政权势力比较强大的时期，商人地位低下，商法难以发达。从这一历史似可推知：商人和商法需与国家保持适当距离。也许只有在那既栖息又游离的处境中，商法才能调和商人对权力、权威的忍耐和对自由、自治的渴望。65 中国之法学，向来喜欢将“西方经验”转变为“大写”真理，并以之评价中国法治进程。有意无意将“西方法律理想图景”误作自己的理想图景。””发现外国货质量更好，就喜好外来东西甚于自家的东西。[12]23自然而然，“政企分开”成为我们建构中国公司制度时孜孜以求的目标，也是中国自有企业以来一直困扰的问题。早在清朝洋务运动中，就曾尝试过官商分离体制；大约100年后，在所谓现代企业制度改革中，我们还在追求“政企分开”的目标。为避免政府对商事经营的不当干预，实现所谓政企分开，《行政诉讼法》第11条还专设“侵犯经营自主权的行政诉讼”。可是，为何在西方自然天成的规则，在中国却需耗费上百年时间，仍不见胜利曙光？在现代的公司法背景下，如何看待官商关系？政企为何会合一，以及是否能分开？这些问题，一直困扰着中国的公司法改革。对于这些问题的回答，必须深入到政治场景，从公司法的政治约束的立场，来考虑所谓“政府与公司的关系构造”。 从历史来看，在官商关系的法律构造上，总是存在“经济利益捕获政治权力”、“商人捕获政府”，或者“在先权力捕获在后权利”、“政府捕获商人”的可能。最终谁能获胜，取决于官商之间的“权力博弈”。在现代西方，似乎是商人取得了胜利；而在中国，向来是政治权力占据优势——商人只能在政治权力的夹缝中萌芽和生存，始终受到政 治权力的控制。在中国历史上的绝大多数时间里，国家（官）始终占据着优势地位，商人则表现为一种仆从角色。国家能够动用手中的公权力插手，甚至直接干预商业活动，商人和商业始终生活在政权强大的羽翼之下。与西方比较，中国商人先天缺乏自治条件。西方的城市是工商业中心，是商人（市民）自治的区域。而中国的城市，基本是守护疆土的工具，大多是政治性和军事性的。119-120商人的这种先天性差异，也在一定程度上支持了一个“强大政府”的可能。在中国历史上，政府与商人之间始终存在着纠缠不清的关系。也许，最能说明官商关系的事例当属专卖制度。政府将一些重要的、日常生活性物品列为限制流通物，禁止人们私下转让，由政府设立专门的机构统购统销或者授权一些商人包销。即使用现代眼光来评价，也不得不承认，专卖制度是一种帮助政府敛财的充满智慧的机制，是实现“国家富强”的重要途径，历朝历代时紧时松，商业的官营体制也因专卖逐渐成形。83-84特定产品的专卖其实和西方国家公司法发展初期的“特许公司”有某种精神气质上的相似。专卖制度即使到了现代也得以延续而未发生根本转型。诸如烟草专卖、石油专供、电力专供、自来水专供、邮政普遍服务的垄断、乃至军火“专售（控）”等，都有传统专卖制的精神实质。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第10条中至今还保留了这样的条款：“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外。”“国家特许经营”、“专卖经营”的行业仍然享受着特别的法律（公共政策）保护。 由于历史上“官方”力量如此深入地嵌入商事经营，官办企业的现代形态——国有企业在中国的诞生就十分自然。即使在对其实行公司化改造后，政府仍得以各种方式控制公司运作，该种控制要么得到制度认可——最为典型的是国家所有权、国有独资公司／国家控股公司的规定；要么虽未得到制度认同，却成为一种生活实态 ——生活中的“政府之手”无处不在。对商人而言，政府可令其亡，亦可令其昌。如果阅读一些野史文献，我们就会发现：在脚踩商界和官场两只船的商人中，国家资金和政治联系是怎样地增加了个人财富。[13]52在制度认同层面，以《公司法》为例，到处可见政府权力的身影。例如：该法第5条规定：“公司从事经营活动，必须……接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。”该法第6条第2款规定：“法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的，应当在公司登记前依法办理批准手续。”该法第12条第2款规定：“公司的经营范围中属于法律、行政法规规定须经批准的项目，应当依法经过批准。”该法第214条规定：“利用公司名义从事危害国家安全、社会公共利益的严重违法行为的，吊销营业执照。”，等等。 中国作为一个文明古国之所以能稳定延续至今，与政府对社会的强力参与（管控）密不可分。政权体制上的中央集权或者说政府全面参与社会／经济生活，维持了中国政权统治的稳定性和延续性，此亦为大国治理的特殊性所要求。紧密型官商关系无论在历史上产生了多大弊端，它如何制约了私商发展，又如何妨碍了民智开启，我们都无法否认，作为独特的社会治理术它有效地延续了中华文明，自然也会继续影响现代中国公司法的构造和实施。如果坚持上述历史或政治逻辑，我们就能理解如下基本判断：1)中国政府仍会强烈参与公司运营，即使在制度上隔离了政府，在商事生活中也无法隔离政府。2)国家所有权在中国有其（天然）合理性，特殊行业仍然必须实行甚至需要强化国家控股。3)中国公司法不能也无法拒绝政府力量参与其中，公司法中始终存在政府权力的影子。 因此，“政企分开”在中国公司法发展中是一个美丽的“画饼”，前景诱人却难实现。这也是维护中国这样一个大国政权统治的延续性、社会治理的稳定性所必需。是故，政府强力参与公司治理和运营，就成为中国公司法中的“政治定律”。当然，在中央和地方政府之间，这种强力参与存在事实分工——中央政府一般试图强力掌控中央企业，地方政府则试图对地方企业实施强力渗透。然而，政府的强力参与并不以企业性质是否属于国有为限，只是对国有公司的管控参与是“制度性的”，而对非国有公司的管控参与多为“事实上的”。迄今为止，中国社会经济发展的历史丝毫未能脱离这一定律，如要维持中国社会政权统治的延续性和稳定性，政府强力参与公司经济和公司生活的政治定律仍将继续延续，这 种延续仍会有“制度性的”一面和“事实上的”一面。中央集权抑或地方分权的经济改革并不能改变这一政治定律，最多只是改革了中央和地方政府对公司社会的参与范围，而难以从根本上消除这种参与的可能性。 这或许是一种保守认知，但却来自历史事实，有其现实基础。我并不否认理想可以改变现实，但在寻求“社会整体改变”之前，我们似应谨慎地权衡因此将付出的代价，判断“所谓改变”是否“值得”。自由主义的改革也许可以改变中国社会，最终将政治权力驱出公司场域（或者限制其对公司场域的干预），从而改变公司法中的政治定律。只要持续努力，中国也会走向类西方的民主社会，但我们却可能因此付出“国家分裂”的代价，人民也未必能因此生活得更好。“条条大路通罗马”，不必轻易寻求那样的改变。我们在“政治不变”的前提下理解公司法的政治约束——如果认识到公司法中存在上述政治定律，我们就能更谨慎和理性地对待中国公司社会中的政治权力，也就能更科学地认识到——公司法中的国际性规则在中国会发生怎样的变异，以及这种变异所暗含的“地方合理性”。 经济学界普遍认为，清晰的产权界定和保护、完善的法治以及政府同商业的分离等制度，是经济发展的必需保障。用这些标准衡量，中国不仅低于世界平均水平，甚至明显低于经济转轨国家的平均水平。中国的政府体制、司法体制、金融体制及公司治理等都极其疲软、落后。而且，中国政府介入企业运营，政府与企业之间没有明确界线。从传统经济学的角度看，中国“落后”的制度环境与其惊人的经济成就形成了不可思议的巨大反差。186然而，现实却一再向我们解释，“政治帮助下的经济竞争”，使得中国能在“稳定的前提下”发展经济，也使中国经济在全球竞争背景下，保持着较好的势头，相对安全地运行，表面看来这是改革松绑的结果，实际上却隐藏着权力参与的贡献。 可见，西方共识的确未必能解释中国现象。尽管在自由主义理念冲击下，2005年《公司法》已擎起“公司自治”的大旗，但这面旗帜仍不得不在“政治权力”的场景下飘扬——政治权力会以各种传统或新型方式介入公司经营。此外，在当下中国，政治权力对（公司）商业参与的重要性，还在于私人信用“趋于破产”的现实。尽管国家（政府）信用本身也面临考验，但国家（政府）信用在总体上要甚于私人信用，国有公司的诚信状况要优于私人公司。在国人的观念里，是宁愿相信 “国有的”、“政府的”，即使是“做买卖”也愿意和有政府背景的企业做。因此，在中国“国营”或者“国有”在某种意义上是一种商业竞争的优势。例如，在中国的火车站，经常能看到标榜为“国营旅社（宾馆）”的旅店“掮客”。这说明国家信用超越了私人信用，“私营”代表了一种“不安全”。尤其是，在所谓“毒奶粉”、“三聚氰胺”事件的影响下，中国商人的私人信用已基本趋于破产。如果对食品等涉及民生的特定行业实行国有化改造，组建国家奶业（食品）集团，一则可以确保民众生活安全，二则可以在一定程度上挽救面临窘困的私人商业信用。因此，政治权力对经济（公司）生活的参与，在今日中国还有借助国家信用重建商业信用的意义。 四、公司治理中的政治结构 一些西方研究已经不断证明，公司治理中隐含着政治权力结构。某一特定区域政治制度的类型不仅影响着公司所有权的基本结构和公司类型，而且影响着公司治理的基本类型，以及公司内部各种权力因素的分配与制衡。以股东所有权为例，股东所有权的集中或分散与公司所在区域的政治结构是密切相关的。马克•罗伊认为， “社会冲突的化解方式将影响公司所有权的形成和权力的分配。政治有时候直接要求董事会和所有权结构遵循某种模式；在某些时候，政治也会引起相应的反应，诸如所有者寻求减轻政治影响的有效措施，或者雇员对某种政治或经济后果做出消极反应等行为；在某些时候，政治还会提高特定结构的成本，这使得那些较高成本的结构难以形成和发展”4。 具体来说，资本运动是流动的且可被引导。资本、公司结构以及财务流动吸引了政治关注，而政治后果也深刻影响着大型公司的组织。在美国，平民主义政治压抑了所有权集中，影响了超大型公司的形成和制度结构，即便最富有的美国家族也无法获取和长期掌控美国最大公司的大额控制性股份，这导致美国公司股权结构极为分散，公众公司居于 支配地位。相反，在欧洲，社会民主政治压抑了投资性资本，削弱和阻碍了公众公司的发展。因此，集中的所有权（包括家族和机构模式）在欧洲一直延续至今。289-290与公众公司占统治地位的美国模式比较，家族公司（或者所有权集中的公众公司）在法国、德国、意大利和斯堪地纳维亚半岛占据统治地位。[14]268可见，政治环境决定了大型公司能否诞生和壮大，也决定了其能否轻松实现所有权与控制权的分离。美国的政治环境十分适宜股权分散的公开性公司的发展，也间接导致其证券市场的发达。而大陆式的社会民主主义与美式的公众公司一直难以融合，所以，欧陆各国多坚持所有权集中路线，公开性公司和证券市场均不发达。法国、德国以及其他欧陆国家拥有较少的公众公司和较弱的证券市场，貌似是技术的结果，实则欠缺制度性的先决条件。293 政治权力类型不仅影响着股东所有权的基本结构，还影响着公司内部治理中的权利和义务构造。例如，在平民主义政治结构中，因为分散的股东无力对公司进行强力监控，故其公司法特别强调经理忠诚，赋予其强制性的信义义务，同时强调对“远离公司”的少数股东的保护，并进而形成了股东利益至上的思潮。美国的公司治理就是通过促使经理人按股东利益行事，来缓解股东与经理间的紧张关系的。当然，坚持股东利益至上，雇员利益就未必能得到很好维护，所以，又引发了其后的社会责任运动。相反，在社会民主主义政治结构中，股权集中程度较高，政府在经济中所起的作用也较大，由于股东的利益很容易透过股东权的行使得到实现，因此，这些国家更偏好对其他弱者的均衡性考虑，当雇员与资本所有者发生冲突时，法律会偏好保护雇员利益。社会民主主义寻求实现“功能上的社会主义”，其公共政策强调经理人的自然利益，淡化股东的自然利益。[14]268与此相适应，这些国家的公司法一般不会特别强调对少数股东的保护。同时，由于法律主要强调雇员利益的维护，没有特别关注股东利益，又进一步促使这些国家的股东积极干预公司经营。 政治环境（条件）对公司法的约束（影响）是全球性、全局性的，这些约束不仅发生在西方国家，也发生在东方社会。在中国，政治结构也强烈影响着公司治理。以下择要述之： 首先，社会主义的政权结构、强国家干预的政治倾向促成了集中的所有权。中国公司股东所有权结构的集中程度很高，乃至有关部门不得不透过专门的改革来分散所有权。其实，这种经济上的集中所有权形态，是与中国目前的政治状况相适应的，乃政治上权力集中的自然反射，也是公司法受到政治约束的适例。从某种意义上来说，在政权结构未发生根本变化的情况下，分散的所有权形式未必是最适合中国的公司构造形式。这种集中的所有权结构，也影响了公司法中权利义务的构造——由于股东直接监管、参与公司营运，长期以来，中国公司法不太重视其实也不是很需要对管理层施加信义义务，相反，倒是十分关心职工利益保护。若无政治条件支持，强制进行股权分散化改革，在中国未必能取得预期效果。因为，在集中的所有权形态下，由于股东对公司有强烈的监管参与意识，可以较好地防止经理人滥权，无需太多强调少数股东保护。相反，若强制进行所有权分散，则股东对公司的监控会弱化，法律必须安排强力的少数股东保护制度。就如同跷跷板，踩了一边，翘起了另一边。此种改弦易辙的立法变革，成本效益如何衡量，代价是否过高，则有待观察。 其次，政治权力的运作模式深刻地影响到了公司治理的运作。中国式的政治权力饱含“亲情哲学”，强调任人唯亲，“结党营私”、裙带关系尤甚。裙带政治也在一定程度上维护了政治权力的稳定延续与安全运作。与此相关，中国传统的企业治理实践也不是依托监督管理者来保障治理的有效性，也是依托“亲情—信义”的逻辑，通过股东对公司的直接参与、任人唯亲来确保管理者不会滥权。所以，在中国近代，家族中的“管家”是很容易发展为家族企业的“掌柜”的。这与美国公司依托“合同”性的“信义”义务来促成管理者效忠有明显区别。在中国大家族制度解体后，“亲情信义”难以为继，被迫采用“合同—信义”取代“亲情—信义”的效忠结构。在全社会合同意识不发达、法律信用欠缺的情况下，必然导致公司内部滥权恶化。在今天，我们应如何构造公司内部的信义义务结构，是继续坚持（改造或者利用）“家族（亲情）信义”？还是重构“合同（法律）信义”？答案并非一目了然。政治对公司治理的影响，还表现在 对公司组织机构权力分配上。而且，如同中国政治领域一样，“谁来监督监督者”的难题，在公司法领域同样存在，也未得到很好解决。 再次，公民乃至特别团体（例如党组织）的监督权在公司法中也有明显反映。在制度机制上，至少有若干政策体现了这种公共监督。例如，《公司法》第18条规定了职工的诸多监督公司运营的权力，这是公民监督权在公司法领域中的具体再现。公民监督权的进一步扩张则是公众对公司登记事项的查询权，这在《公司法》第6 条首次得以规定；再如，《公司法》第19条甚至还规定了如何保障共产党基层组织的活动权，这样的条款唯有联系中国目前的政党体制才能得到“合理”解释。显然，法律并未就民主党派如何在公司内部如何开展基层活动做出特别安排。 五、余论 最后需要简单交代的是公司法的执行。如同公司法的其他领域（文本构造）深受政治权力的影响一样，公司法的执行也会打下了明显的政治烙印。由于不同集团之间的利益冲突，政治决策的强制执行往往面临障碍，因此，政治决策主要通过商谈来达成和执行。然而，作为一种政治过程的法律却是需要强制执行的，但这种强制执行也染上了浓厚的政治色彩。在中国，《公司法》的执行在很大程度上依托政治过程实现。如同政治决策的执行往往会软化一样，中国《公司法》的执行也不断被变通和软化。这种软化至少表现在两方面： 其一，在公司日常决策中，商谈色彩浓厚。例如，中国公司的股东会、董事会运作较为随意，投票权不像西方那样受到尊重，往往是投票之前早就由董事长或者总经理拍了板。可以说，中国多数公司的股东会、董事会的运作是不需借助投票机制的，到处一团和气、唯唯诺诺。这与政治过程中的长官决定、一言谈、表决形式化如出一辙。 其二，在公司法案件审理过程中，商谈色彩浓厚。与一般民事案件可以较多依托判决和强制执行不同，公司法案件的审理带有较大商谈色彩，审判的柔性化更为鲜明。当然，政治权力对其他法律的执行也会产生影响，只是其对公司法执行的影响要更为明显。这恐怕是因为，公司以及公司法的运作会直接影响到国家政权统治的经济基础，而诸如亲属法等法律虽然对国家政权统治也会产生影响，但并不那么直接和明显，有些影响是潜移默化的。 如果人类想要从自己制造的困境中走出来并生存下去，就必须培养出一种能力，使我们能够开展系统全面的思考与行动。[14]13戴维•C•科顿的这些建言同样适用于对公司以及公司法的解释。公司不仅仅是一种“经济组织”形式，还是一种解决社会冲突的“社会组织”形式。因此，尽管经济分析十分重要，但公司的形成和运作不能仅从经济层面解释。“政治可以影响一个甚至还是破裂的、不连续的市场”21，不同的政治环境会对不同的公司及其构成产生不同诱导，并进而影响公司法的构造。例如，美国的政治环境诱使管理者与股东利益保持一致，而欧陆的政治环境则诱使管理者与雇员利益保持一致。前者导致了公众公司的发达，以及少数股东保护制度的昌盛；后者导致了所有权集中，以及雇员参与制度的兴盛。总之，不同政治环境影响乃至决定了公司法的规则构造。因此，不仅仅是经济基础决定上层建筑，一些上层建筑也会在其内部影响乃至决定另一上层建筑。 本文关于公司法的政治解释是粗略的。政治理论解释有诸多不同观点，其中最为清晰的是利益群体的观点，223因为资料获取的困难我并未就此展开讨论。但在中国公司法的改革中已初现利益群体的影子。本文主要旨在表明这样一种提醒：在公司法的变革中，我们已经习惯了从一种制度“跳跃”到另一种制度的“进口型立法”。在习惯性地变法、并将法律改革理解为一种封闭事业、排除了“政治干扰”之后，我们也许更需牢记这样的训导：公司与国家政治之间紧密相连，如果这些机构严重地与政治不匹配，变化的现代规则和商业制度并不太可能会达到改革者所寻求的预期目标。机械性的制度规则和制度保持不变，但如果政治制度差异巨大的话，在公司制度上也会反映出巨大的差异。9事实上，相对于改变一个国家根深蒂固的政治制度和社会结构而言，改革者更容易改革商业规则和法律制度。然而，我们不可能总是回避对政治基础的考察：如果机械性的制度规则不能与隐含的政治基础相融合， 那么建立这些制度将比改革者所预期的要困难得多。如果我们的目标是要解释哪种制度将在富裕的西方盛行，我们就不能回避审视公司的政治环境。9同理，如果我们要预测公司法将如何在中国运行，我们也不能回避观察中国公司的政治环境。“中国的法治之路必须注重利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际。”[16]6我们曾以为“公司法离政治越远越好”，其实“有一种感情无法割舍”——公司法需要或者倚重政治解释。 注释: 一、问题意识 在一个既定的社会形态中，法律结构和政治结构、经济结构、社会结构等因素是交互影响，互相促进、互相钳制的。公司法作为法律产品家族的一员，也潜涵着相应的政治、经济和社会前提。无论是公司法的构造、演进，还是执行，都只能在这样的背景幕布上“涂画”。因此，公司法的解释不能忽略这些暗伏的前提。但是，到今天为止，我们对公司以及公司法的理解，主要是一种经济性与法律性的思维，政治、社会的影响常被忽略不计。正如马克•罗伊(Mark J.Roe)所说：公司是一种经济和法律组织，因此，经济和法律常常被认为是公司的决定性因素；同时，人们也认为，公司主要的经济决定因素源于工程师对大规模生产的需求，或者是金融企业家对经营多元化的需要，或者是对管理者的审慎性要求等等。这些决定因素是整个问题的关键所在，但是正如政治预期对大规模生产的作用一样，这些决定因素往往很少得到关注和深入研究。11 近年来，这样的状况有些改变，一些研究开始从公司治理、公司所有权等角度关注公司法的政治根源（政治维度）①，但是，目前的探讨仍然存在两个问题：其一，学术视野停留在对美国、日本、德国等发达国家公司制度的分析，很少有研究关注在中国这样的转型国家中，政治与公司法的关系结构；其二，现有研究基本局限于从公司治理的维度（尤其是股东所有权结构）探讨公司法与政治结构的关联，较少从整体上检验二者间的互动关系。 在很早以前，我们相信了一个“前见性”的判断——经济影响了上层建筑，也决定了法律类型。但一些研究试图竭力证明：精神层面的因素有时对法律结构尤其是法律的执行产生了决定性影响，似乎在上层建筑系统内部也有法律规则的决定性因素，如果我们还记得萨维尼，我们就不会忘记他对民族精神的坚持和留恋。马克•罗伊也说：“形式化的制度不会必然产生相似的影响，政治影响了公司治理。”296马克•罗伊站在发达国家的立场，解释了基于政治影响的原因，公司治理存在其一定的“路径依赖性”，立法计划往往会被生活现实修改。 自清末颁行《大清公司律》以降，我们引进公司制度已有百余年历史，然而，在中国社会，类似于西方的公司制度并未在我们的生活中普遍形成。“有制度，无秩序”是今天中国公司法的现实写照。在商业交易中，形式化的公司制度不断地被商人行为消解，是什么原因影响了公司法秩序在中国社会的形成？我在本文中试图扩张马克•罗伊的解释逻辑：形式化的制度不会必然产生相似的影响，政治影响了公司法。我将从若干侧面解释——中国的政治是如何决定（影响）、消解公司法的运作实务的，并希望能从政治与法律的互动关联中，参悟公司法在“谜一样的未来”中的行动方向。这些探讨将涉及公司法的立法结构、公司法中的政治权力因素、公司治理中的政治结构以及政治对公司法执行的影响，等等。 二、公司法立法结构中的联邦主义与单一制 政权结构决定了公司法的立法结构。在政治学上，对政治制度的讨论存在诸多分类方法，一种是按照政治权力的集中度，将其分为联邦制和单一制。联邦制乃实行政治分权，地方官员由地方选举产生，非由中央任命。单一制乃实行政治集权，地方官员由中央任命。426-427按照中国宪法及实际，中国属单一制。452186学者认为，这可能是追求“天下一统”、“治乱”的需要。单一制符合我国历史传统、民族状况、有利于国家统一、社会主义建设及各民族的共同发展453，是由“中国社会当时所面临的主要问题所决定的”。因为，“中国无疑是一个国家强大于社会的局面，然而，中国式的社会又不可以没有国家去组织。因此，中国式的政治形态必然是从上而下控制的权力结构，而这个权力结构亦必定是一元化的。的确，对一个‘他制他律’的社会来说，政治上的多元化就是没有节 制的‘乱’的代名词”312-313。 类比政治学的分类方法，在公司法的立法结构上，也始终存在单一制与联邦主义的区分。所谓单一制，乃指集中统一的立法模式，即在一个法域（如全国）只存在一部统一的公司法法典，也只有一个集中统一的公司法立法机构；而所谓联邦主义，乃指地方分散的立法模式，即在一个法域（如全国）可能存在多部公司法法典和多个公司法立法机构，有统一集中的公司法法典和立法机构，也有地方分散存在的公司法法典和立法机构。 在公司法立法史以及今日全球范围内，公司法立法结构的单一主义与联邦主义的较量始终存在，并呈现出多样化色彩。例如，在美国，各州都有公司法立法权，公司法呈现出地方分权、法典林立的联邦主义倾向，但美国并无强制推行、集中统一的公司法法典，只有美国律师协会起草并推荐各州使用的《统一示范公司法》；在澳洲，历史上亦曾采取地方分权的公司法立法模式，但联邦主义已经终结，澳洲公司法实现了单一主义的转型；公司法的联邦主义还可能在国际层面实现，典型的如欧盟统一公司法运动。欧盟各国均有其独立的公司立法，同时，欧盟在诸多层面推行了公司法统一运动，使其公司法呈现出一种“国际性”的联邦色彩。公司法的单一主义抑或联邦主义，往往与政权结构的集中与分权程度密切相关：一则，尽管联邦性的政权结构未必导致联邦主义（地方分权）的公司法，但地方分权的公司法多与政权结构的联邦性构造有关；二则，单一制国家很少采行联邦主义的公司法，而且，单一主义的公司法多受单一制政权结构的影响。当然，公司法的单一主义抑或联邦主义，并不是仅仅受到表面上的政权结构的限制，还会受到实质上的经济分权的影响和左右。单一制或者联邦制，表面看来是中央与地方政治权力的分配方式，但从商事交易层面来看，实质上也是一种经济权力的分配形式。因此，无论在政权结构上表现形式如何，一个国家（区域）内中央与地方、地方与地方间经济权力的实际配置形式，都将影响到公司法的立法结构。例如，地方经济发展越不平衡、地方分权越明显，则公司法的立法结构趋向联邦主义的可能性越大；反之，则趋向单一主义的可能性越大。 在中国，考虑到区域庞大、各地发展极不平衡，为提升地方积极性、减轻中央统管的压力，中国采取了一种相对缓和的措施来解决中央和地方的关系——即政治上集权、经济上分权，或称“政治集权下的地方经济分权制”、“地方经济分权的威权主义体制”186-187。中国地方经济分权表现为“分权程度极高”、 “实质性分权”和“非制度性分权”三个特点：地方政府控制着国家大部分经济资源，全权负责发起和协调地方改革，负责在管辖范围内的立法与执法，在很多重要方面甚至比世界上多数联邦制国家中的同级政府享有更多“实权”。地方分权的非制度化安排，导致中央与地方的关系时常波动。188-190透过地方分权而形成的激励机制，实现了中国经济改革的成功。 值得继续思考的问题是，在这种实质的经济分权主义模式下，中国公司法的立法结构是否会或者有无必要走向联邦主义（分权立法）?我们在潜意识里一直隐含着（也在实施着）这样的判断：单一制国家为实现政治统一和市场统一，其重要的商事立法应当是统一的，统一立法也有助于维护政权统治的稳定。诸如：交易主体法（公司法、合伙法、破产法）、交易行为法（民法、合同法、证券法）、交易救济法（侵权行为法、诉讼法、仲裁法）等等，在我国都是以统一主义的面貌出现。的确，在人类历史上，一些国家的统一是借助立法统一来实现或推动的，但立法统一（尤其是交易领域的立法统一）是存在若干前提的，例如：经济发展要适当均衡、政权结构要趋于集中统一，等等。然而在中国，不仅区域经济发展极不平衡，政权结构也存在实质分权的特征，立法统一存在一些实质障碍。事实上，在统一公司法出台前，中国也出现过公司立法“诸侯林立”的局面，诸如海南、广东、深圳、上海等地都曾颁行“地方适用”的公司法。在统一公司法实施后，为应对地方发展的特别需要，各地法院纷纷颁布有关审判纪要、地方政府则纷纷颁布有关招商引资的政策瓦解公司法中的强制性规则，进行“自由主义式”的松绑。这些“地方反抗”的现实，也在一定程度上说明：在中国，推行强制、集中、统一的公司法法典的基础条件尚不结实。 因此，中国目前的政权结构允许我们尝试多样化的公司法构造，公司法的联邦主义与经济地方分权的政治现实相适应。虽然，立法的联邦主义可能带来的“恶性竞争”、“朝底竞争”会在一定程度上影响统 一市场的建构，但集权主义立法结构同样不能消除此种“竞争异向”。中国国内区域经济竞争的现实也表明：集中性的公司立法并不能消除事实上存在公司法分散化倾向。中国目前的市场区隔并非公司法区隔造成，而是警察权力、司法权力的地方区隔所致。维护市场统一的关键制度是司法权、警察权、军事权的非地方化，而非商事组织法的“强制性非地方化”。商事组织法是否地方化是一个“自然过程”。在经济发展极不均衡、经济分权高度发达的时期，强制实施集中统一的立法模式，只会导致公司法的“实施肢解”，与其让公司法在执行中被“地方力量”悄悄消解，不如让其成为地方公开的竞争工具。当然，地方分权主要发生在经济领域，一般说来，中央对地方的控制方式主要有立法控制、行政控制、财政控制、人事控制和司法控制、政策控制等等。453目前地方化的司法权、警察权，将来也应收归中央，以避开市场区隔的可能。 虽然想像可以无边无际，理论也可拥有无穷的爆发力，但无论如何，联邦主义也许看起来更像公司法发展史上一个美妙梦想。尽管联邦制不只是一种政府形式，也是一种解决问题的方法、一种生活方式。253但许多世纪以来，中国的正统文化、语言、政治和历史地理传统都未能为这个国家的多元化和多样化提供充分空间。中国文明最核心的特征之一乃是“强调一致性，冲突是不好的事情，只应该有一个帝国、一种文化、一种文字和一个传统”，那些“具有地方特征和不同类型的东西被正统思想认为是离经叛道”。176所以，即使具备了一些联邦化的可能，我们仍禁不住怀疑：在传统集权型政治结构的影响下，公司法的联邦化会否只是一个美丽而短暂的梦想？ 三、公司法中的政企合一与政企分开 在自由主义公司法体制下，公司要么是法律上独立的人（这种人的地位可能是拟制的，也可能是实在的）；要么是法律上独立的财产；要么是一种合同结构。基于公司独立主体地位和合同主义的法律安排，大多坚持“公司自治”原则，认为公司是一个独立的法律主体，应当自己决定自己的事情，政府则应远离公司内部的商事经营。16-17由此，形成了经典的官商关系法律原则——政企分开。西方商法的发展史似乎也证明了国家权力远离商业的重要性。例如，对后世商法产生决定作用的商人法恰好生成于世俗国家权力相对薄弱的中世纪晚期，而在政权势力比较强大的时期，商人地位低下，商法难以发达。从这一历史似可推知：商人和商法需与国家保持适当距离。也许只有在那既栖息又游离的处境中，商法才能调和商人对权力、权威的忍耐和对自由、自治的渴望。65 中国之法学，向来喜欢将“西方经验”转变为“大写”真理，并以之评价中国法治进程。有意无意将“西方法律理想图景”误作自己的理想图景。””发现外国货质量更好，就喜好外来东西甚于自家的东西。[12]23自然而然，“政企分开”成为我们建构中国公司制度时孜孜以求的目标，也是中国自有企业以来一直困扰的问题。早在清朝洋务运动中，就曾尝试过官商分离体制；大约100年后，在所谓现代企业制度改革中，我们还在追求“政企分开”的目标。为避免政府对商事经营的不当干预，实现所谓政企分开，《行政诉讼法》第11条还专设“侵犯经营自主权的行政诉讼”。可是，为何在西方自然天成的规则，在中国却需耗费上百年时间，仍不见胜利曙光？在现代的公司法背景下，如何看待官商关系？政企为何会合一，以及是否能分开？这些问题，一直困扰着中国的公司法改革。对于这些问题的回答，必须深入到政治场景，从公司法的政治约束的立场，来考虑所谓“政府与公司的关系构造”。 从历史来看，在官商关系的法律构造上，总是存在“经济利益捕获政治权力”、“商人捕获政府”，或者“在先权力捕获在后权利”、“政府捕获商人”的可能。最终谁能获胜，取决于官商之间的“权力博弈”。在现代西方，似乎是商人取得了胜利；而在中国，向来是政治权力占据优势——商人只能在政治权力的夹缝中萌芽和生存，始终受到政治权力的控制。在中国历史上的绝大多数时间里，国家（官）始终占据着优势地位，商人则表现为一种仆从角色。国家能够动用手中的公权力插手，甚至直接干预商业活动，商人和商业始终生活在政权强大的羽翼之下。与西方比较，中国商人先天缺乏自治条件。西方的城市是工商业中心，是商人（市民）自治的区域。而中国的城市，基本是守护疆土的工具，大多是政治性和军事性的。119-120商人的这种先天性差异，也在一定程度上支持了一个“强大政府”的可能。在中国历史上，政府与商人之间始终存在着 纠缠不清的关系。也许，最能说明官商关系的事例当属专卖制度。政府将一些重要的、日常生活性物品列为限制流通物，禁止人们私下转让，由政府设立专门的机构统购统销或者授权一些商人包销。即使用现代眼光来评价，也不得不承认，专卖制度是一种帮助政府敛财的充满智慧的机制，是实现“国家富强”的重要途径，历朝历代时紧时松，商业的官营体制也因专卖逐渐成形。83-84特定产品的专卖其实和西方国家公司法发展初期的“特许公司”有某种精神气质上的相似。专卖制度即使到了现代也得以延续而未发生根本转型。诸如烟草专卖、石油专供、电力专供、自来水专供、邮政普遍服务的垄断、乃至军火“专售（控）”等，都有传统专卖制的精神实质。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第10条中至今还保留了这样的条款：“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外。”“国家特许经营”、“专卖经营”的行业仍然享受着特别的法律（公共政策）保护。 由于历史上“官方”力量如此深入地嵌入商事经营，官办企业的现代形态——国有企业在中国的诞生就十分自然。即使在对其实行公司化改造后，政府仍得以各种方式控制公司运作，该种控制要么得到制度认可——最为典型的是国家所有权、国有独资公司／国家控股公司的规定；要么虽未得到制度认同，却成为一种生活实态 ——生活中的“政府之手”无处不在。对商人而言，政府可令其亡，亦可令其昌。如果阅读一些野史文献，我们就会发现：在脚踩商界和官场两只船的商人中，国家资金和政治联系是怎样地增加了个人财富。[13]52在制度认同层面，以《公司法》为例，到处可见政府权力的身影。例如：该法第5条规定：“公司从事经营活动，必须……接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。”该法第6条第2款规定：“法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的，应当在公司登记前依法办理批准手续。”该法第12条第2款规定：“公司的经营范围中属于法律、行政法规规定须经批准的项目，应当依法经过批准。”该法第214条规定：“利用公司名义从事危害国家安全、社会公共利益的严重违法行为的，吊销营业执照。”，等等。 中国作为一个文明古国之所以能稳定延续至今，与政府对社会的强力参与（管控）密不可分。政权体制上的中央集权或者说政府全面参与社会／经济生活，维持了中国政权统治的稳定性和延续性，此亦为大国治理的特殊性所要求。紧密型官商关系无论在历史上产生了多大弊端，它如何制约了私商发展，又如何妨碍了民智开启，我们都无法否认，作为独特的社会治理术它有效地延续了中华文明，自然也会继续影响现代中国公司法的构造和实施。如果坚持上述历史或政治逻辑，我们就能理解如下基本判断：1)中国政府仍会强烈参与公司运营，即使在制度上隔离了政府，在商事生活中也无法隔离政府。2)国家所有权在中国有其（天然）合理性，特殊行业仍然必须实行甚至需要强化国家控股。3)中国公司法不能也无法拒绝政府力量参与其中，公司法中始终存在政府权力的影子。 因此，“政企分开”在中国公司法发展中是一个美丽的“画饼”，前景诱人却难实现。这也是维护中国这样一个大国政权统治的延续性、社会治理的稳定性所必需。是故，政府强力参与公司治理和运营，就成为中国公司法中的“政治定律”。当然，在中央和地方政府之间，这种强力参与存在事实分工——中央政府一般试图强力掌控中央企业，地方政府则试图对地方企业实施强力渗透。然而，政府的强力参与并不以企业性质是否属于国有为限，只是对国有公司的管控参与是“制度性的”，而对非国有公司的管控参与多为“事实上的”。迄今为止，中国社会经济发展的历史丝毫未能脱离这一定律，如要维持中国社会政权统治的延续性和稳定性，政府强力参与公司经济和公司生活的政治定律仍将继续延续，这种延续仍会有“制度性的”一面和“事实上的”一面。中央集权抑或地方分权的经济改革并不能改变这一政治定律，最多只是改革了中央和地方政府对公司社会的参与范围，而难以从根本上消除这种参与的可能性。 这或许是一种保守认知，但却来自历史事实，有其现实基础。我并不否认理想可以改变现实，但在寻求“社会整体改变”之前，我们似应谨慎地权衡因此将付出的代价，判断“所谓改变”是否“值得”。自由主义的改革也许可以改变中国社会，最终将政治权力驱出公司场域（或者限制其对公司场域的干预），从而改变公司法中的政治定律。只要持续努 力，中国也会走向类西方的民主社会，但我们却可能因此付出“国家分裂”的代价，人民也未必能因此生活得更好。“条条大路通罗马”，不必轻易寻求那样的改变。我们在“政治不变”的前提下理解公司法的政治约束——如果认识到公司法中存在上述政治定律，我们就能更谨慎和理性地对待中国公司社会中的政治权力，也就能更科学地认识到——公司法中的国际性规则在中国会发生怎样的变异，以及这种变异所暗含的“地方合理性”。 经济学界普遍认为，清晰的产权界定和保护、完善的法治以及政府同商业的分离等制度，是经济发展的必需保障。用这些标准衡量，中国不仅低于世界平均水平，甚至明显低于经济转轨国家的平均水平。中国的政府体制、司法体制、金融体制及公司治理等都极其疲软、落后。而且，中国政府介入企业运营，政府与企业之间没有明确界线。从传统经济学的角度看，中国“落后”的制度环境与其惊人的经济成就形成了不可思议的巨大反差。186然而，现实却一再向我们解释，“政治帮助下的经济竞争”，使得中国能在“稳定的前提下”发展经济，也使中国经济在全球竞争背景下，保持着较好的势头，相对安全地运行，表面看来这是改革松绑的结果，实际上却隐藏着权力参与的贡献。 可见，西方共识的确未必能解释中国现象。尽管在自由主义理念冲击下，2005年《公司法》已擎起“公司自治”的大旗，但这面旗帜仍不得不在“政治权力”的场景下飘扬——政治权力会以各种传统或新型方式介入公司经营。此外，在当下中国，政治权力对（公司）商业参与的重要性，还在于私人信用“趋于破产”的现实。尽管国家（政府）信用本身也面临考验，但国家（政府）信用在总体上要甚于私人信用，国有公司的诚信状况要优于私人公司。在国人的观念里，是宁愿相信 “国有的”、“政府的”，即使是“做买卖”也愿意和有政府背景的企业做。因此，在中国“国营”或者“国有”在某种意义上是一种商业竞争的优势。例如，在中国的火车站，经常能看到标榜为“国营旅社（宾馆）”的旅店“掮客”。这说明国家信用超越了私人信用，“私营”代表了一种“不安全”。尤其是，在所谓“毒奶粉”、“三聚氰胺”事件的影响下，中国商人的私人信用已基本趋于破产。如果对食品等涉及民生的特定行业实行国有化改造，组建国家奶业（食品）集团，一则可以确保民众生活安全，二则可以在一定程度上挽救面临窘困的私人商业信用。因此，政治权力对经济（公司）生活的参与，在今日中国还有借助国家信用重建商业信用的意义。 四、公司治理中的政治结构 一些西方研究已经不断证明，公司治理中隐含着政治权力结构。某一特定区域政治制度的类型不仅影响着公司所有权的基本结构和公司类型，而且影响着公司治理的基本类型，以及公司内部各种权力因素的分配与制衡。以股东所有权为例，股东所有权的集中或分散与公司所在区域的政治结构是密切相关的。马克•罗伊认为， “社会冲突的化解方式将影响公司所有权的形成和权力的分配。政治有时候直接要求董事会和所有权结构遵循某种模式；在某些时候，政治也会引起相应的反应，诸如所有者寻求减轻政治影响的有效措施，或者雇员对某种政治或经济后果做出消极反应等行为；在某些时候，政治还会提高特定结构的成本，这使得那些较高成本的结构难以形成和发展”4。 具体来说，资本运动是流动的且可被引导。资本、公司结构以及财务流动吸引了政治关注，而政治后果也深刻影响着大型公司的组织。在美国，平民主义政治压抑了所有权集中，影响了超大型公司的形成和制度结构，即便最富有的美国家族也无法获取和长期掌控美国最大公司的大额控制性股份，这导致美国公司股权结构极为分散，公众公司居于支配地位。相反，在欧洲，社会民主政治压抑了投资性资本，削弱和阻碍了公众公司的发展。因此，集中的所有权（包括家族和机构模式）在欧洲一直延续至今。289-290与公众公司占统治地位的美国模式比较，家族公司（或者所有权集中的公众公司）在法国、德国、意大利和斯堪地纳维亚半岛占据统治地位。[14]268可见，政治环境决定了大型公司能否诞生和壮大，也决定了其能否轻松实现所有权与控制权的分离。美国的政治环境十分适宜股权分散的公开性公司的发展，也间接导致其证券市场的发达。而大陆式的社会民主主义与美式的公众公司一直难以融合，所以，欧陆各国多坚持所有权集中路线，公开性公司和证券市场均不发达。法国、德国以及其他欧陆国家拥有较少的公众公司和较弱的证券市场，貌似 是技术的结果，实则欠缺制度性的先决条件。293 政治权力类型不仅影响着股东所有权的基本结构，还影响着公司内部治理中的权利和义务构造。例如，在平民主义政治结构中，因为分散的股东无力对公司进行强力监控，故其公司法特别强调经理忠诚，赋予其强制性的信义义务，同时强调对“远离公司”的少数股东的保护，并进而形成了股东利益至上的思潮。美国的公司治理就是通过促使经理人按股东利益行事，来缓解股东与经理间的紧张关系的。当然，坚持股东利益至上，雇员利益就未必能得到很好维护，所以，又引发了其后的社会责任运动。相反，在社会民主主义政治结构中，股权集中程度较高，政府在经济中所起的作用也较大，由于股东的利益很容易透过股东权的行使得到实现，因此，这些国家更偏好对其他弱者的均衡性考虑，当雇员与资本所有者发生冲突时，法律会偏好保护雇员利益。社会民主主义寻求实现“功能上的社会主义”，其公共政策强调经理人的自然利益，淡化股东的自然利益。[14]268与此相适应，这些国家的公司法一般不会特别强调对少数股东的保护。同时，由于法律主要强调雇员利益的维护，没有特别关注股东利益，又进一步促使这些国家的股东积极干预公司经营。 政治环境（条件）对公司法的约束（影响）是全球性、全局性的，这些约束不仅发生在西方国家，也发生在东方社会。在中国，政治结构也强烈影响着公司治理。以下择要述之： 首先，社会主义的政权结构、强国家干预的政治倾向促成了集中的所有权。中国公司股东所有权结构的集中程度很高，乃至有关部门不得不透过专门的改革来分散所有权。其实，这种经济上的集中所有权形态，是与中国目前的政治状况相适应的，乃政治上权力集中的自然反射，也是公司法受到政治约束的适例。从某种意义上来说，在政权结构未发生根本变化的情况下，分散的所有权形式未必是最适合中国的公司构造形式。这种集中的所有权结构，也影响了公司法中权利义务的构造——由于股东直接监管、参与公司营运，长期以来，中国公司法不太重视其实也不是很需要对管理层施加信义义务，相反，倒是十分关心职工利益保护。若无政治条件支持，强制进行股权分散化改革，在中国未必能取得预期效果。因为，在集中的所有权形态下，由于
第6篇：公司行政制度范文
关键词：地方政府控股上市公司；终极控制权；特征
中图分类号：F27文献标识码：A
一、引言
Berle和Means在《The Modern Corporation and Private Property》（1932）中提出的股权分散的假设，即经营权与所有权是分离的，是人们研究公司治理问题的逻辑起点。Baumol（1959），Jensen and Meekling（1976），Grossman和Hart（1980）等著名学者赞同和进一步发展了Berle和Means的观点。20世纪九十年代末，以LLSV为代表的学者们发现所有权和控制权集中才是目前全球企业的主导形式，现在公司治理研究主要基于LLSV范式。
La Porta等（1999）开创了对公司终极控制权的研究，研究了27个发达国家和地区，发现许多上市公司都存在唯一的终极控制人，且其控制权最终集中在家族或政府手中。学者们的研究显示，西欧、北美和东亚国家（日本除外），终极控制人为家族控制具有普遍性（Claessens，Lang & Young，2005；Gadhoum，Gueyie & Hentati，2006；Atting，2007）。Claessens（2000）发现，东亚公司中有超过半数的公司，其股权结构为家族控制形态；Faccio& Lang （2002）发现，欧洲的奥地利、法国、德国、意大利以及瑞士等国家的上市公司终极控制人为家族的比例大多为50%，英国、爱尔兰则为公众持有上市公司。Lang & Young（2005）发现，有59.74%的美国公司存在终极控制人。Gadhoum & Hentati（2006）通过比较发现在欧洲、加拿大和东亚国家所有权结构高度集中的大部分公司都至少由一个终极控制人所控制。发展中国家也存在大股东控制，并且国家仍然是最重要的终极控制人（Chernykh，2005）。
刘芍佳、孙霈和刘乃全（2003）是最早对我国终极控制权进行研究，他们发现中国84%的上市公司目前仍然由政府直接或间接地最终控制着。叶勇等（2005）发现中国72.06%的上市公司最终是由政府控制的，但呈明显的下降趋势；非政府控制的上市公司达到20.64%，有明显的上升趋势。赖建清（2005）把上市公司的实际控制人分成两大类――国有控制人和非国有控制人，国有股东仍然直接或间接控制了约77.13%的上市公司。翁淑育（2000）和沈中华（2002）发现我国台湾地区上市公司存在有明显的家族控制形态；而香港由于资本主义背景，上市公司大多由家族所控制（La Porta等，1999）。
二、政府控制上市公司行为分析
我国资本市场发展迅猛，政府控股上市公司主要集中在需要国家控制的主干领域，这些公司一般规模较大，在整个资本市场中占据重要力量，研究政府控股上市公司终极控制权特征对中国公司治理制度的完善具有更重要的意义。
政府控股公司是国家调节经济的一种重要手段，其运行过程和经营目标不可能是单一的经济过程和利润指标，要掺杂更多的社会性因素，因此对于政府在国有控股公司中控制机制的分析就显得很有必要。研究我国公司的治理问题必须从研究政府的角色及其影响开始，政府性质的控制主体对企业的干预程度存在较大差别，会显著影响终极控制人的行为。在同样的市场化进程、政府对企业的干预程度和法制化水平下，地方政府控股上市公司受到政府的干预会多于非地方政府控股上市公司。可以预期地方政府控股上市公司终极控制人的市场经济行为更容易受到上市公司所处地区的市场化进程、政府对企业的干预程度以及法制化水平的影响。政府作为终极控制人，首要目标是为了实现社会和经济稳定，政府在现在的框架下同时具有社会经济管理职能和国有资产管理职能，为维护其主要的社会经济管理职能，政府有将国有资产管理作为有效社会经济管理手段的冲动。
三、统计分析与结论
（一）数据来源和变量定义。按照一般对地方政府控股上市公司的理解和界定，并参考了刘勺佳（2003）、杨淑娥（2009）等的判定标准，以在深圳和上海证券交易所上市的2005～2008年终极控制人为地方政府的上市公司为初始样本，并按条件进行筛选：（1）剔除金融保险类公司；（2）剔除终极控制人控制权比例在10%以下的公司；（3）剔除被ST、PT的公司；（4）剔除资产负债率小于0或大于1的公司；（5）剔除资料模糊的公司。在此基础上得到4年共923个地方政府控股上市公司样本。本文的原始数据指标主要是根据北京色诺芬信息服务数据库2004～2009年数据中指标、上述上市公司2004～2008年年度报告以及中国证券报等。
控制权和现金流权的定义及计算公式综合在表1中。（表1）
（二）描述性统计分析。对样本数据的统计分析采用的是SPSS11.5软件，处理1，285个样本，下面将一些指标数据的描述性统计指标列示，如表2所示。（表2）根据样本的统计数据来看，地方政府控股上市公司的终极控制人倾向于采取金字塔结构和交叉持股等导致控制权与现金流权偏离的方式控制上市公司，其中拥有终极控制人的公司比例为76.5%，高于国内全部公司的平均水平78.1%。地方政府控股上市公司的控制权与现金流权偏离的比例并不多，只有31.3%，这低于全部公司的平均水平。其中，控制权与现金流权偏离的最大比例仅为36.75%（不考虑剔除的一些特殊公司），均值为3.91%，两权偏离程度不高。反映地方政府控股上市公司终极控制人控制权与现金流权是否偏离的虚拟变量平均值为0.3131，说明有31.31%的地方政府控股上市公司都存在着不同程度的控制权与所有权偏离，两权偏离现象一般，不是太普遍。
我国地方政府控股上市公司的现金流权比例平均为34.82%，控制权比例平均为38.74%，终极控制人平均用34.82%的所有权掌握了地方政府控股上市公司38.74%的投票权。两权的偏离率平均为3.91%，总体上高于西欧国家或地区的两权偏离程度（3.84%），这与地方政府控股上市公司的政府背景有关，相关分析已在理论分析中体现。
（三）研究结论。本文采用2005～2008年923个地方政府控股上市公司的样本数据，对地方政府控股上市公司终极控制权特征进行分析，通过描述性分析进行验证。研究发现：地方政府控股上市公司中拥有终极控制人的公司比例为76.5%，但控制权与现金流权偏离的比例并不多，只有31.3%，说明我国地方政府控股上市公司最终控股股东的行为特征与民营和家族上市公司有很大区别，主要原因在于地方政府的政策性导向，致使我国地方政府控股上市公司的终极控制人采用金字塔形控制结构等运用终极控制的方式来管理上市公司，同时选择控制权与现金流权偏离不大的方式治理上市公司，以得到最好的经济效益和社会效益。
（作者单位：1.冀中能源邢矿集团；2.邯郸银监分局）
主要参考文献：
[1]La Porta，Lopez-de-Silanes，“Corporate Ownership Around the World”[J].Journal of Finance，1999.
[2]刘勺佳，孙霈，刘乃全.终极产权论、股权结构及公司绩效[J].经济研究，2003.4.
第7篇：公司行政制度范文
一、一岗双责，认真落实党风廉政责任制。
我公司党支部非常重视党风廉政建设工作，将党风廉政工作列入党组重要议事日程，强调党支部成员一岗双责，在抓好本职所分管业务工作的同时抓好所属党风廉政工作。年初我公司党支部就专题研究制定了党风廉政建设责任制，成立了公司党风廉政建设领导小组和公司党风廉政建设领导小组办公室，制定了《党风廉政建设责任制实施方案》。为提高公司党员干部的政治思想觉悟和党风廉政建设责任目标意识，贯彻落实县纪委提出的党风廉政建设工作，公司党支部结合单位实际，根据组织分工及领导班子成员的责任范围、岗位职责、工作任务，科学认真地搞好了责任分解，落实了每个党支部成员和副职在党风廉政建设中的责任，形成了主要领导负总责，分管领导具体抓，一级抓一级，一级对一级负责，党支部书记、经理马春花同志还代表公司党支部与科室负责人签订了《党风廉政建设目标责任书》，将全年党风廉政建设和反腐败主要工作任务分解到各个科室，确定分管领导和主要负责人，以明确责任，并将依照《人保财险习水支公司党风廉政建设责任制实施办法》在年底进行考核，从而使公司党风廉政工作切实做到有部署、有落实、有检查、有考核。
二、加强教育，开展活动，增强反腐倡廉意识，提高拒腐防变的抵抗力。
首先，年初公司制定了《人保财险习水支公司2011年党风廉政教育计划》，把党风廉政教育内容列入党课教育计划，每个党支部成员都担负了相应的授课任务，积极开展“党风廉政学习教育月”活动，在公司范围内掀起党风廉政学习的热潮，组织公司党员干部学习《中国共产程》、社会主义荣辱观等有关内容，提高认识，统一思想，增强党员干部的思想觉悟。其次是在抓党员干部政治理论学习的基础上，开展争创“勤廉双优好公仆”活动。争做勤廉双优好公仆活动，既是加强党员干部思想道德教育和勤政廉政建设的有效载体，也是加强机关效能建设，落实“治庸计划”的重要措施。公司制定了《开展“勤廉双优好公仆”活动的实施方案》，明确了“勤廉双优好公仆”评选标准，要求全体党员干部做到“四个结合”，即：坚持组织引导和个人努力相结合；坚持学习教育和工作实践相结合；坚持解决突出问题和健全规章制度相结合；坚持评选表彰和构建长效机制相结合。进一步完善反腐倡廉“大宣教”工作局面，全面推进廉政文化建设，树立以清廉为荣、以贪腐为耻道德观念，自觉增强党性观念，清清白白做人，勤勤恳恳干事，耐得住寂寞，挡得住诱惑，严格遵守党的政治纪律、组织纪律、工作纪律，做到自重、自省、自励，筑牢党员干部拒腐防变的思想道德防线。第三是认真开展关注民生，提升服务质量，转变工作作风宣传活动。在县纪委的统一组织下，我公司开展了为期一周的上街宣传活动，在县城主要街道设立咨询台，公布服务社会承诺宣言，接受社会监督。
三、加强制度建设，加大从源头上预防和治理腐败的工作力度。
制度建设是提高党风廉政建设的关键环节，也是规范依法行政的一项重要措施。我公司按照从源头上预防腐败的要求，年初修订完关善了《工作人员考勤制度》、《廉政建设制度》、《公务接待制度》、《公务用车管理制度》、《政务公开制度》、《党内监督制度》等六项制度。我们还根据我公司业务工作实际拟定了《人保财险习水支公司理赔查勘管理制度》和《行风建设十不准》，以规范公司干部职工的行为和办事程序，通过各项制度的建立健全，形成了用制度管人、用制度管事、用制度管物的管理机制，为防止和减少贪腐的发生起到了有效的防范作用。我公司按照县委、县政府《关于加强对乡科级领导干部班子和领导干部监督管理的五项制度及实施办法》的相关要求，结合我单们实际，制定了《关于落实科级领导干部五项制度的实施方案》，就个人重大事项报告制度、谈话制度、“三重一大”监督管理制度、问题说明制度、问责制度五项制度的内容、主要程序、采取的措施以及相关标准做了具体化和明确化。
第8篇：公司行政制度范文
论文摘要：抽象行政行为是政府行使行政权力的重要行为之一。本文从界定抽象行政行为的内涵、特征为切入点，在阐述我国抽象行政行为司法审查现状的基础上，探讨我国建立司法审查制度的必要性，并从制度构建的理论来源、现实存在务件角度，对建立司法审查制度的可行性结合我国国情作出了具体分析。最后，以确立司法审查的范围、程序启动人资格和启动方式为视角，阐述作者对建立此制度的构想。
“公共权力如果不加以监督和制约，就必然导致权力被滥用，这是人类几千年历史已被证明的一条经验。现代行政与国民生活的密切关系导致了行政权的不断膨胀，不管人们是否愿意，生老病死总是离不开行政”。有权力就要有制约。现代法治的基本理念就是在于通过制度设置从而保护人民的权利，自由和幸福不受各种权力的侵害，包括不受行政权力的侵害，抑制行政权力的无限扩张。司法审查制度就是现代国家通过司法程序审查和裁定某一立法和行政行为是否违宪违法的一项重要制度。本文将重点探讨司法审查制度中法院通过对抽象行政行为合法性的审查以此来制约和监督行政机关行政权的问题。
一、抽象行政行为的概念及特点
1．抽象行政行为概念
行政行为是形成于火陆法系国家行政法学中的一个概念，为我国行政法学界所采用。1989年颁布实施的《中华人民共和国行政诉讼法》首次以立法的形式采用了“具体行政行为”概念。抽象行政行为相对于具体行政行为，其是以行政行为的对象是否确定而对行政行为的一种划分方式。wWW.133229.cOM行政法学界的主流观点认为，所谓的抽象行政行为，是指行政机关在行使行政职权的过程中所制定和的能反复适用的普遍行为规则的行为。
2．抽象行政行为的特点
(1)对象的普遍性。抽象行政行为以普遍的，不特定的人或事为行政对象，即它针对的是某一类人或事，而非特定的人或事。
(2)效力的普遍性和持续性。首先，抽象行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或事具有约束力。其次，抽象行政行为具有后及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于以后要发生的同类行为或事件。
(3)准立法性。抽象行政行为具有普遍性，规范性和强制性的法律特征，并须经过起草，征求意见，审查，审议通过，签署等一系列的程序。
二、我国建立抽象行为司法审查制度的必要性
司法审查是西方法律制度的一个专用概念。司法审查制度是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查以纠正违法活动的制度。根据司法审查的范围的不同，司法审查分为广义的司法审查制度和狭义的司法审查制度查制度。纵观世界各国实践，一般认为广义的司法审查制度审查的范围主要包括：对立法活动和其他议会活动的违宪审查；对行政机关的行政立法行为，行政行为(包括具体行政行为和抽象行政行为)进行合宪性及合法性的审查。狭义的司法审查仅仅指法院对抽象行政行为的合法性的审查。本文讨论的是狭义的司法审查。我国社会主义法制的一项基本原则就是：“法律面前一律平等”，这要求平等的权利应当受到平等的保护。当公民的权利受到行政行为的侵害时，没有理由不受到有效的保护。面对强大和无所不至的行政权力，为了保障公民的权利，抽象行政行为的司法审查是非常必要的。
1．我国目前抽象行政行为存在的突出问题，迫切需要建立司法审查制度。以使行政权的行使得到监督和制约
(1)从抽象行政行为对公民、法人和其他组织的影响来看，现有的监督机制缺乏力度，不够完善。抽象行政行为是具体行政行为执行的依据，如果抽象行政行为违法，行政主体依据抽象行政行为做出相应的具体行政行为，行政相对人的权利当然就受损害了。近年来，随着行政权的日益扩张，实践中不断出现违法行政行为，而抽象行政行为占了很大的比例。在当今社会，行政权是公认的最易膨胀而不萎缩，最需要控制而又最易失去控制的权力。在我国，现行对抽象行政行为的监督缺乏力度。
(2)从抽象行政行为的制定过程和实施过程来看，由于中央和地方权力划分不够明确，地方保护主义和部门保护主义的存在，制定抽象行政行为的文件的合法性不仅得不到保障，且经常出现相互打架的现象，这不仅冲击了我国的法治的统一性，也侵害了行政相对人的合法权益，甚至严重影响了我国法治的统一及政府执政的水平。而现有的监督机制不能有效地发挥作用。因此建立司法审查制度是法治进步和建立和谐社会的必然选择。
2．我国现有的监督机制对抽象行政行为不能很好地发挥作用
根据我国现行法律制度，对抽象行政行为的监督大体有两个途径。一是行政监督，包括各级政府所实施的一般性的监督和专门的备案审查监督两种。二是立法监督。这两种制度的建立对保障行政行为的合法性起了一定的作用，但是不难看出，行政监督制度只是行政机关内部的监督机制，其作用的发挥要依靠行政机关自身的主动性和积极性。而从实际的情况看，行政机关由于主观上的自保性和客观上的阻力，难以真正起到监督作用。而立法监督存在着局限性，具体操作上也不具有完备性。行政法规具有很强的时间性和现实性，需要适应社会的不断发展与变化而不断修改和补充。可权力机关是会议制机关，会议次数及期间都是有限的，因此这种非经常性的监督不能适用抽象行政行为监控的需要。
以上分析可以看出，由于目前我国的抽象行政行为存在问题而现有的行政和立法监督不能起到很好的监督作用，因此，建立司法审查制度以司法权监督制约行政权是我们必然的选择。
3．对抽象行政行为行使司法审查权是我国行政诉讼立法的本质精神
人民法院对抽象行政行为行使司法审查权是我国行政诉讼立法的本质精神。而现行的法律制度没有赋予法院修改、撤消，废止违法抽象行政行为的权力。实践中法院一般都采取回避的做法，不在判决书中提及抽象行政行为的效力问题，而是直接适用高阶位的法，这也是法院处于无司法审查权的顾忌。实质上法院在适用高阶位法时，已对抽象行政行为的合法性进行了审查和认定，并对其进行了否定性的评价。而我国的法律制度却一直对此采取回避矛盾的态度。可是由此产生的问题却不能不面对。由于抽象行政行为的反复适用性和针对对象的普遍性特点，致使诉讼不经济现象的产生。例如今天甲公民因行政主体所依据的行政规范(后经司法审查是违法的)而做出的具体行政行为侵害其合法权益而提起诉讼，结果胜诉。若法院无撤消违法抽象行政行为的权力，过后肯定会出现乙公民提起行政机关依据此抽象行政行为做出的具体行政行为的诉讼，不仅浪费了国家的司法资源，而且与设立行政诉讼制度保护行政相对人合法权益的目的相违背。对于法院在审判活动中已经明确认定是违法而不予适用的抽象行政行为却堂而皇之地被行政机关继续使用，也给法治的严肃性和和统一性提出了挑战。
三、我国建立司法审查制度的可行性
1．建立抽象行政行为具备理论来源
我国抽象行政行为纳入行政诉讼的理论基础——有权利就有救济原理。实体法上规定权利，程序法就应给予救济，这原理起源于罗马法。从我国司法实践上看，抽象行政行为游离于行政诉讼范围之外，暴露出来的问题越来越多，同时，危害也越来越严重，已不适应我国当前形势发展的需要。
2．我国建立司法审查制度的内部条件已经成熟
(1)现行的法律提供了司法审查抽象行政行为的可能。我国宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业单位都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。’，根据该条规定，国家行政机关的“一切违反宪法和法律的行为”包括具体行政行为和抽象行政行为。这就为行政诉讼法规定人民法院对抽象行政行为行使司法审查权，提供了宪法依据。
(2)作为解决行政争议的行政机关的内部程序，行政复议制度的实施，为建立司法审查制度积累了丰富的经验。行政复议法已经将部分抽象行政行为纳入行政复议的范围。随着我国民主法治的进步，逐步将抽象行政行为纳入司法审查的范围是可行的。
(3)现行的行政诉讼制度已行之多年，逐步成熟。更为司法审查制度的建立做了准备。法院在每一起的行政诉讼案件中，首先要针对行政机关或部门做出的令行政相对人不服的具体行政行为的依据即抽象行政行为进行合法性的审查，以此来判定具体行政行为的合法与否。若发现该抽象行政行为违法，法院在不予采用的同时还可在判决书中直接以上位法为依据判行政机关或部门败诉。因此可以看出，法院有着丰富的司法审查的经验，而且法官熟知法律有较强的专业性，有司法审查的基本素质。
3．西方的司法审查制度为我们提供了借鉴经验
在西方宪政国家，制定规则的行为因行为方式的不同而进行程序上的划分，但为了排除司法审查而进行划分的却鲜有事例。在民主国家和地区，行政规则可以有着不同层次的分类，但在排除几种特殊性质的(如军事行为、外交行为、国家行为)行为外接受审查却是通例，只不过有些是通过违宪审查，有些是通过普通司法审查，但大多数是通过普通司法审查。在美国，联邦法院运用普通法规则，对规则制定行为进行实质审查和程序审查，将公法关系等同于普通民事关系而予以审查，其体现的不仅是政治上的监督，更对公民权利进行了实质的保护[4]。传统上不注重公私法划分的英国法律传统，至今仍未形成鲜明的公法体系，英国传统上一直奉行法律至上原则，～切人平等地服从普通法院管辖和遵守普通法，政府权力当然不例外。戴西指出，在没有行政法的英国，普通法是个人权利的最佳保障，韦德亦在其基础上进行了同样的概述，进入二十世纪后特别是加入欧共体后，英国的行政法治不断地吸收和容纳了欧洲大陆的影响，回应了时代的需求，现在，被公认为具有英国传统的私法模式行政法，同时体现了公法和私法的两种规则和治理精神，其独具特色的司法审查将行政权(当然包括规则制定行为)有效地纳入控制范围[5]。虽然由于历史文化的差异，各国的司法审查制度各具风格。但是，法治的普遍性规律使司法审查制度存在共眭，。比较各制度的长短，取他人之长补己之短已成为可能。只要我们切实把握主要国家特有司法审查理念和制度的本质，必将为我国建立具有创新特点的司法审查制度起引导作用。使其既能符合世界司法审查制度的现代法治原则，又能融人变迁中的中国社会。
四、关于建立司法审查制度的构想
既然抽象行政行为应具有可性，建立司法审查制度也具有必要性和可行性，那么，应该如何构建抽象行政行为司法审查制度呢?笔者认为，司法审查制度虽然内容庞杂，但主要应考虑以下三个方面，即司法审查的范围、司法审查程序的启动人资格和司法审查程序的启动方式。
1．建立司法审查制度首先要确立司法审查的范围
针对这个问题学术界提出了四种意见。第一种意见认为所有抽象行政行为都应接受司法审查；第二种意见认为只对规章及规章以下规范性文件进行审查；第三种意见认为只对规范性文件进行审查。第四种意见主张采用渐进式，先对其他规范性文件进行司法审查，然后依次推进。考虑我国法治发展的现实与行政诉讼制度和宪政制度的发展趋向，我们主张，明确把行政法规纳入违宪审查，行政规章及以下的规范性文件明确纳入司法审查的范围。因为根据我国宪法第89条的规定，国务院有权制定行政法规、决定和命令。由此可见，国务院受最高权力机关的委托和授权就其管理的行政事务进行立法。因此行政法规是法的范畴，也是法院适用的法律法规的重要内容。所以对行政法规的审查属于违宪审查。不属于本文讨论的司法审查的范围。
但是也并不是所有的行政规章和其他规范性文件都是司法审查的对象，法律应考虑特别规定对特定行为给予排除。
2．关于司法审查程序启动人资格问题
考察外国的司法审查制度，在确认审查程序启动人资格问题上有下列几种做法：
(1)受害人诉讼。即只有行政行为的直接处分对象才能提起。
(2)利害关系人诉讼。即凡受到行政行为影响的人，只要不服行政行为均可提起诉讼。
(3)民众诉讼。即大凡任何公民、法人、或其他组织，只要不服行政行为，无论该行政行为是否涉及其自身的利益，均有权提起诉讼。可以看出，各国的司法审查程序启动人的资格要求逐渐放宽。我国应该借鉴别国经验对司法审查程序启动人资格要求上向利害关系人和民众上转变。
根据我国的实际情况，人民检察院也应该可以以公诉人的身份提起司法审查。因为当抽象行政行为致使公共利益受损时，在此情况下又没有具体的受损害对象，有必要赋予检察院提起公益诉讼的权利。再者，不少的公民、法人、其他组织因缺乏相关的法律知识再加上法律意识淡薄，不懂任何通过法律途径保护自己，便会放弃诉讼的权利，自身的合法权益得不到有效的保护。如果检察院在知情后却无权起诉，显然与保护公民的目的和检察院法律监督职能相违背。
同时也应该赋予特定的公益性团体，19治组织司法审查程序启动人资格。如消费者协会、残疾人团体。因这些成员本身在社会中就处于弱势地位，当他们的权益遭到抽象行政行为的侵害时，由这些组织代他们诉讼，也才会取得更好的效果。
3．关于司法审查程序启动方式的问题
第9篇：公司行政制度范文
一个好的工作计划能使工作起到事半功倍的效果,实际工作中,要制定一份科学合理的计划实则不易。小编整理了2021人事行政年度工作计划，欢迎阅读!
2021人事行政年度工作计划范文1一、人员调配管理
本年度重点做好新兴工业园投运期间的人员调配工作。
1、根据公司新的体制设置及人员定编，抽调部分优秀管理人员及生产骨干到工业园工作，使技改项目投运后，能够正常的安全经济运行。
2、根据公司各部门、单位人员岗位定编、缺编情况，随时作好调配工作。
及时、准确下达人事调令和人事指令，力争使人力资源达到最佳合理配置。
二、劳动合同管理
做好劳动合同的签订、解除及劳动合同档案管理等工作。本年度重点做好__年6月30日194人劳动合同到期员工的续订工作。针对本次续签工作，在今年劳动合同管理工作的基础上，需进一步运作新的管理办法，对生产工人及其他工作人员拟采用中期(2年)、短期(1年)合同，对部分人员采取不再续签合同的管理办法。
三、人事考核评价
为进一步加强对员工在一定时期内工作能力等方面的评价，正确把握每位员工的工作状况，建立公司正常、合理的人事考核评价制度，从而为员工的奖惩、晋升、调整等提供客观依据。根据公司目前生产经营状况，制定人事评价制度，进行人事考核评价。对不合格人员实行在岗试用、待岗培训或转岗，以保证员工队伍的高效率、高素质。
四、奖惩管理
结合公司实际，对在生产、科研、劳动、经营管理等方面，成绩突出、贡献较大的，分别给予奖励。对有违反劳动纪律，经常迟到、早退，旷工;完不成生产任务或工作任务的;不服从工作分配和调动、指挥，或者无理取闹，聚众___，打架斗殴影响生产秩序、工作秩序和社会秩序等情况的员工，分别给予行政处分或经济处罚。
五、人才储备工作
根据公司现状，结合先进企业的管理经验，参加全国性或区域性的大型人才交流洽谈会，直接引进高层次、高学历人才获得技术过硬、品德优秀的人才队伍。拟在__年招聘应届大学本科生10名左右，专业主要有：热能与动力专业5-7人，电气专业2-3人，化学专业2-3人。
六、员工职称评定、职业资格证年审工作：
随着对人才资源的进一步重视，职称评定等项工作已得到社会的普遍承认与重视。
1、做好__年度公司员工申报职称工作的办理，重点做好申报初级及中级职称人员的手续办理。
2、做好公司员工职业资格证书的年审与办理工作。
按照劳动部门要求，做好职业资格证书年审工作，同时根据实际适时做好职业资格证的申报及办理。
七、其他人事管理工作：
1、做好员工季度劳保及劳动用品发放及管理工作，及时做好员工劳保用品的补充及相关制度修订工作。
2、做好员工人事档案材料的收集、整理建档工作，保证档案的完整性、齐全性、保密性;
3、严格按照公司规章制度，认真办理员工的辞职、辞退、除名、开除退厂手续。
严格退职手续的办理，做好退职员工钱、财、物的交接监督，不留后遗症.
2021人事行政年度工作计划范文2根据本年度工作情况与存在不足，结合目前公司发展状况和今后趋势，行政人事部计划从十个方面开展____年度的工作：
1、进一步完善公司的组织架构，确定和区分每个职能部门的权责，争取做到组织架构的科学适用，三年不再做大的调整，保证公司的运营在既有的组织架构中运行。
2、完成公司各部门各职位的工作分析，为人才招募与评定薪资、绩效考核提供科学依据;
3、完成日常行政招聘与配置;
4、推行薪酬管理，完善员工薪资结构，实行科学公平的薪酬制度;
5、充分考虑员工福利，做好员工激励工作，建立内部升迁制度，做好员工职业生涯规划，培养雇员主人翁精神和献身精神，增强企业凝聚力。
6、在现有绩效考核制度基础上，参考先进企业的绩效考评办法，实现绩效评价体系的完善与正常运行，并保证与薪资挂钩。
从而提高绩效考核的权威性、有效性。
7、大力加强员工岗位知识、技能和素质培训，加大内部人才开发力度。
8、弘扬优秀的企业文化和企业传统，用优秀的文化感染人;
9、建立内部纵向、横向沟通机制，调动公司所有员工的主观能动性，建立和谐、融洽的企业内部关系。
集思广益，为企业发展服务。
10、做好人员流动率的控制与劳资关系、纠纷的预见与处理。
既保障员工合法权益，又维护公司的形象和根本利益。
二、注意事项：
1、行政工作是一个系统工程。
不可能一蹴而就，因此行政人事部在设计制订年度目标时，按循序渐进的原则进行。如果一味追求速度，行政部将无法对目标完成质量提供保证。
2、行政工作对一个不断成长和发展的公司而言，是非常重要的基础工作，也是需要公司上下通力合作的工作，各部门配合共同做好的工作项目较多,因此，需要公司领导予以重视和支持。
自上而下转变观念与否，各部门提供支持与配合的程度如何，都是行政工作成败的关键。所以行政人事部在制定年度目标后，在完成过程中恳请公司领导与各部门予以协助。
3、此工作目标仅为行政人事部____年度全年工作的基本文件，而非具体工作方案。
鉴于企业行政建设是一个长期工程，针对每项工作行政部都将制订与目标相配套的详细工作方案。但必须等此工作目标经公司领导研究通过后方付诸实施，如遇公司对本部门目标的调整，行政人事部将按调整后的目标完成年度工作。同样，每个目标项目实施的具体方案、计划、制度、表单等，也将根据公司调整后的目标进行具体落实。
一、目标概述
公司迄今为止的组织架构严格来说是不完备的。而公司的组织架构建设决定着企业的发展方向。
鉴鉴于此，行政人事部在____年首先应完成公司组织架构的完善。基于稳定、合理、健全的原则，通过对公司未来发展态势的预测和分析，制定出一个科学的公司组织架构，确定和区分每个职能部门的权责，使每个部门、每个职位的职责清晰明朗，做到既无空白、也无重叠，争取做到组织架构的科学适用，尽可能三年内不再做大的调整，保证公司的运营在既有的组织架构中运行良好、管理规范、不断发展。
二、具体实施方案：
1、____年元月底前完成公司现有组织架构和职位编制的合理性调查和公司各部门未来发展趋势的调查;
2、____年二月底前完成公司组织架构的设计草案并征求各部门意见，报请总经理审阅修改;
3、____年三月底前完成公司组织架构图及各部门组织架构图、公司人员编制方案。
公司各部门配合公司组织架构对本部门职位说明书、工作流程在去年基础上进行改造。行政部负责整理成册归
三、实施目标注意事项：
1、公司组织架构决定于公司的长期发展战略，决定着公司组织的高效运作与否。
组织架构的设计应本着简洁、科学、务实的方针。组织的过于简化会导致责权不分，工作负荷繁重，中高层管理疲于应付日常事务，阻碍公司的发展步伐;而组织的过于繁多会导致管理成本的不断增大，工作量大小不均，工作流程环节增多，扯皮推诿现象，员工人浮于事，组织整体效率下降等现象，也同样阻碍公司的发展。
2、组织架构设计不能是按现有组织架构状况的记录，而是综合公司整体发展战略和未来一定时间内公司运营需要进行设计的。
因此，既不可拘泥于现状，又不可妄自编造，每一职能部门、每一工作岗位的确定都应经过认真论证和研究。
3、组织架构的设计需注重可行性和可操作性，因为公司组织架构是公司运营的基础，也是部门编制、人员配置的基础，组织架构一旦确定，除经公司总经理研究特批以外，行政部对各部门的超出组织架构外增编、增人将有权予以拒绝。
四、目标责任人：
第一责任人：行政人事部经理
协同责任人：行政人事部经理助理
五、目标实施需支持与配合的事项和部门：
1、公司现有组织架构和职位编制的合理性调查和公司各部门未来发展趋势的调查需各职能部门填写相关调查表格，行政部需调阅公司现有各部门职务说明书;
2、组织架构草案出台后需请各部门审阅、提出宝贵意见并必须经公司总经理最终裁定。
2021人事行政年度工作计划范文3行政人事总务部既行政、人事、总务为一体的综合管理部门。行政管理、人事管理、总务后勤管理是公司有序规范发展中不可缺少的组成部分，成功的企业源于卓越的管理，卓越的管理源于优异、完善的制度，为提高公司的管理水平，凝聚企业团队力量，使企业进入一个管理标准化、规范化的良好状态。
根据部门20__年的工作结合公司目前实际情况和今后的发展趋势，行政人事总务部计划从以下几个方面开展20__年度的工作，全面推行目标式管理。
1、行政人事总务部在20__年里除做好日常管理工作外，重点做好以下几方面工作：
⑴、加大后勤服务及监督力度，并根据公司实际工作情况，对后勤服务有关规章制度修改并完善，使其更加符合公司工作实际的需要。
⑵、配合公司促建工作，加大行政管理力度，对在工作上涌现出来典型好人好事予以及时公布，通过“以点带面、以薪带誉”，促使工作质量进一步提高。
⑶、加大人力资源管理力度，完善劳动人事档案及合同的管理，严格控制公司劳动用工，做好以事设岗，人尽其才。为人才招募与评定薪资、绩效考核提供合理依据。
⑷、完成日常人力资源招聘与配置。
⑸、严格执行公司各项规章制度。
⑹、规范办公室管理及办公用品的管理、以及环境卫生管理。
⑺、加大内部人力、人才开发力度，弘扬优秀的企业文化。
⑻、做好人员流动率的控制与劳资关系、纠纷的预见与处理等记录。既保障员工合法权益又维护公司的形象和根本利益。
另外加强公司广告宣传，公司网站和项目网站的维护和更新工作，配合、组织开展策划部的各项工作;
行政人事总务工作对一个正在成长和发展的公司而言，是非常严峻而重要的基础工作，也是需要公司上下通力合作的工作。各部门配合共同做好工作的项目较多，因此需要公司领导予以重视和支持。自上而下转变观念与否，各部门提供支持与配合的程度如何，都是行政人事总务部工作成败的关键。所以行政人事总务部在制定年度目标后，在完成过程中恳请公司领导与各部门予以大力协助。
