一、改革的动因
会计核算及管理模式，是与一定时期的经济体制、经济发展水平相适应的。在建国以后一个相当长的时期内，我国实行高度集中的计划经济体制和中央集权统收统支的预算管理体制，因而在预算会计管理上，形成了以计划经济体制为基础，服务于供给型财政管理模式的预算会计核算体系。
1978年开始,我国进行了举世瞩目的经济体制改革随着传统的计划经济向社会主义市场经济体制逐步转化,国民经济各方面包括财税、金融、行政事业单位财务管理体制等等,都发生了巨大的变化根据经济形势和财政形势的变化，财政部对原预算会计制度虽作过相应的调整和修改，但仍未突破计划经济条件下的预算会计核算及管理模式主要表现在：预算会计制度不适应政府转变职能的需要，会计管理不分对象以直接管理和行政管理为主,对事业单位管得过多,统得过死；会计模式和核算办法不适应市场经济要求，不能满足会计单位尤其是事业单位经济活动的需要，不利于引导事业单位利用市场机制参与竞争，提高资金使用效益；会计主体不清，会计信息不能满足社会多方面的需要等等。
二、改革酝酿
1993年以前，全国预算会计研究会就已着手酝酿,研究预算会计改革1993年底,财政部正式启动预算会计改革。为了保证改革的顺利进行,财政部成立了预算会计改革领导小组，在领导小组下分别设置了财政总会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计准则几个专门研究起草小组,邀请有关专家、教授和中央部分主管部门、地方财政部门及部分单位的有丰富实践经验的同志共同参与此项工作。
新制度草拟过程中,财政部组织了国际研讨会。新的预算会计制度初稿写出来之后，又用了几年的时间，逐条、逐句、逐字对其进行修改，大到制度的体系、结构、概念、要素、原则,小到用词、标点符号等均反复推敲,力求使整套制度都能做到规范、严谨、一致期间，财政部还多次征求有关主管部门、单位和地方财政部门及专家学者的意见,共同研究改革中出现的问题。
1995年10月,财政部副部长张佑才在全国会计工作会议上的讲话中，提出在“九五”期间预算会计工作要“稳步推进预算会计制度改革”的任务和要求他指出：“随着财税体制改革的深入，我国的预算会计制度在核算程序、方法、信息规范标准等方面已不适应新形势的要求，必须根据财政、预算管理的要求，借鉴企业会计核算制度改革的经验，有计划、有步骤地进行改革”;“根据预算会计体系的构成和不同特点，分别就政府财政会计、行政单位会计、事业单位会计制定相应的会计核算制度；适应不同类型事业单位的业务管理要求，规范会计核算，着手制定事业单位会计准则，并积极创造条件组织实施”他强调：“预算会计制度改革必须从改善和强化财政预算管理出发，与预算会计人员的实际水平相适应”。
1996年2月，财政部制发了《预算会计核算制度改革要点》这个改革要点，是我国预算会计改革的一个纲领性文件，它规定了预算会计改革的指导思想、改革目标、会计体系、核算方法和改革步骤等重要内容，是设计预算会计制度改革方案的重要依据。
《要点》中提出我国预算会计改革的指导思想是：“坚持社会主义方向，适应社会主义市场经济体制的需要；总结建国以来我国预算会计的工作经验，继承行之有效的核算和管理的方式方法；从我国预算会计的实际情况出发，吸收企业会计改革的成功经验和借鉴国际公共会计的习惯作'法既要改革创新，又要继承发扬。”其中，“坚持社会主义方向”就是坚持以公有制经济为主体的地位，发挥预算会计在维护社会主义市场经济秩序，强化预算管理，维护社会主义公共财产，防止国有资产流失的作用；“适应社会主义市场经济发展需要”，就是一方面要通过预算会计制度的指导和规范，促进会计单位的微观活动服从国家宏观管理的需要，促进社会各项事业的发展，另一方面要运用预算会计提供的会计信息，为财政决策和宏观调控服务；“从实际出发”就是要依据各级财政总预算的经济业务，根据行政事业单位经济业务活动的范围和特点确定会计政策、会计方法和会计制度。
《要点》提出我国预算会计改革的总目标是：“建立适应我国社会主义市场经济体制需要、具有中国特色、科学规范的管理型预算会计模式和运行机制以利于加强财政预算管理和国家宏观经济管理，利于加强单位财务管理和促进建立自我发展、自我约束机制，利于提高资金使用效果，促进社会事业发展。”
《要点》颁发，引起了理论界、实务界热烈的反响和讨论，起了明显的指导作用。它为预算会计改革方案的出台和新旧会计方法的转折做了铺垫，也使预算会计改革方案设计受到社会监督。
新的预算会计制度在广泛征求各方面意见的基础上，经财政部正式发布，于1998年1月1日起实施。
在这里，我要特别指出：在预算会计改革的过程中，全国预算会计研究会做了大量的工作，正如预算司领导所说的那样，起了重要的参谋和促进作用。
三、改革的主要内容
(一)重新划分预算会计体系其要点：一是事业单位会计与行政单位会计分离，二是实行财政会计的统一
事业单位会计与行政单位会计分离，是这次预算会计改革的一个突破。建国以来，我国一直将行政单位和事业单位会计一并纳入预算会计范畴，单位经费统收统支。在市场经济体制下，行政单位和事业单位虽然都属于非物质财富的生产部类，不以逐利为目的，但单位的性质、职能特征、业务范围、资金渠道、发展方向和管理要求，却有明显的差别。反映在会计核算上，事业单位与行政单位也有不同的需求因此，对事业单位和行政单位实施不同的财务管理方式，提出不同的核算要求，将事业单位会计与行政单位会计分离，是市场经济体制下的一种必然趋势制定以事业单位为主体专用的会计制度，也标志着我国事业单位会计法规逐步走向成熟与完善。
财政会计制度的统一，也是一种必然的趋势原乡镇财政会计核算不纳入统一的财政会计制度体系随着乡财政管理办法基本定型，具备了统一的条件，因此，在新的财政总预算会计制度中明确，其适用范围包括乡财政总预算会计。
(二）改变事业单位会计核算管理模式，提出准则管理。
对事业单位走准则管理的路子,可以说是一次全新的尝试其一，建立会计准则可以从总体上全面规范事业单位会计核算必须遵循的统一原则和核算总要求,有利于对事业单位的宏观管理和调控。其二,通过准则管理可以将灵活性和统一性有机地结合起来，大的方面管起来，小的方面放活，更有利于调动部门和地区会计管理的积极性,调动会计人员的积极性,既满足会计核算工作的实际需要，同时也有利于解决部门和单位会计制度设计不统一、不规范的实际问题。
(三）提出会计核算原则。
这次预算会计改革,不仅提出了会计核算的一般要求、核算方法，还第一次比较系统、完整、全面地提出了预算会计核算必须遵循的一般原则。这些原则包括：适应性原则、客观性原则、可比性原则、一致性原则、及时性原则；明晰性原则、权责发生制与收付实现制、专用性原则、历史成本原则、重要性原则,以及对部分业务的配比原则。
在这些原则中，有的体现了会计核算一般规律的概括和总结，是实践证明必须遵循的原则，以保证会计核算的质量和信息数据的真实可靠；有的则是体现了财政预算管理上的需要，而对预算会计提出的特定会计核算的要求新制度将会计核算的一般原则,集中在一章内作出规定,应该说是一个很大的改进
(四）确定会计要素。
会计要素是对会计对象各项具体内容的基本分类企业会计要素,按其会计报表和会计科目划分,共有六项：资产、负债、所有者权益、收入、费用和利润。预算会计原来没有明确提会计要素，而是按资金运动变化形态，划分为资金来源、资金运用与资金结存三大类这种划分方法与资金收付记账法相适应,比较利于理解。但这种划分也存在不足之处,即归类有些勉强新预算会计制度将我国预算会计要素划分为资产、负债、净资产（基金）收入和支出五类,并对各项会计要素进行确认、计量、记录和报告时应当遵循的基本要求作了规定。
(五）改革记账方法。
改革前预算会计核算多种记账方法并存,有收付记账法、借贷记账法,个别地区和行业还曾有过增减记账法、反收付记账法等。这些记账方法,有的是从国外直接引进的,有的是在历史会计记录方法的基础上发展产生的，也有的是在实践中创新出来的。多种记账方法并存有历史的原因,也有习惯的原因。如同不同地域的人们表达意愿,交流思想有不同的语言一样，作为会计语言，不同的记账方法在不同的会计专业领域各有其独到之处，有其存在和发展的语言环境但记账方法不统一,会给会计工作交流、会计人员交流、检查等带来不便。为了便于交流,统一会计语言,这次统一规定预算会计记账采用借贷记账法。
(六)确定记账基础会计基础规定了会计结账所应遵循的原则。
会计基础主要划分为权责发生制和收付实现制二者的主要区别在于权责发生制是以取得收入的权力和承担支付的责任作为其收、支的确认依据；收付实现制则是以款项的实际收付作为确认收、支的依据。过去有关会计基础的规定,成为区分预算会计与企业会计的显著特点之一。企业是以营利为目的的经济组织，为了便于真实反映企业的经营成果，衡量经营业绩，需要以权责关系的实际发生与影响期间确认企业的收支和盈亏,因而一直采用权责发生制。预算会计由于其主要是从事预算资金的分配与使用，因而基本上是以收付实现制为结账基础。但随着单位财务管理体制的改革，单位预算会计的经济业务与核算内容发生了一些变化在1989年颁发的会计制度中出现了在实行收付实现制总的原则下，部分会计事项采用权责发生制的规定，即“事业行政单位的会计核算一般实行’收付实现制’,简单的成本费用核算的会计事项,可用’权责发生制’。
新制度中对财政会计与行政单位会计仍实行收付实现制，对事业单位考虑到其情况复杂，业务种类繁多的情况，“准则”对事业单位会计基础只作了原则性的规定：“会计核算一般采用收付实现制，但经营性收支业务核算可采用权责发生制^”这样规定,既保证了会计制度的统一性,又兼顾了灵活性。
(七）设置统一的会计科目。
改革前的会计制度对不同预算管理形式的单位规定了不同的核算方法^单位的预算管理形式有全额预算管理、差额预算管理与自收自支预算管理之分。相应的预算会计的科目,划分为适用于全额单位的会计科目、适用于差额单位的会计科目和适用于自收自支单位的会计科目。从理论上讲，以单位的不同经费需求确定管理形式是比较科学的，但在会计实践中，由于不同管理形式的单位存在同样的资金筹集手段的运用方式，三种不同的管理形式之间已不存在明显的界限，加之单位财务活动成果的不确定性，出现管理形式的不确定性，不能准确反映各类事业单位的实质所以在单位会计制度中,取消了按不同预算管理形式实施会计核算的提法，改为设置一套统一的会计科目。
(八）实行预算内和预算外资金综合平衡
改革前的预算会计制度要求财政预算资金、预算外资金分别核算，各自平衡，从而形成单位内部两套账，两个会计主体，影响单位各项资金的统筹安排和合理调度，也影响会计信息的真实性（即造成单位经费不足的假象）财政部发布的《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》，提出了“大收大支”，单位所有收支均要纳入单位预算统一核算，统一反映的原则。国务院关于《加强预算外资金管理的决定》，也对单位预算外资金管理提出了新的要求根据上述原则和要求，在单位会计制度中设置了统一的会计科目，收入按来源划分，支出按用途反映，但对于财政部门指定用途的专项资金，单位要单独核算其使用情况。这样，可以反映单位的收支全貌，简化会计核算，使单位按照国家政策规定，组织各项收入，合理合法地筹集资金；也使事业单位的会计信息更具有可比性，更能满足国家宏观调控的需要，当然，在实际运作中，由于管理现状存在的种种原因，这一改革还不能完全实现，还需要做进一步的努力。
(九）改革包干经费财政总会计支出列报基础
多年来，财政总会计列报基础不统一，有的以财政拨款数列支，有的以用款单位的银行支出数列支。在行政事业单位普遍实行预算包干的前提下，财政仍以单位银行支出数列报，就会虚增财政结余；另外，由于单位资金来源渠道的多样性，往往是几种拨款合在一起使用，单位难以计算出财政拨款的银行支出数。为了简化核算，落实财政结余，财政总会计制度规定：除基本建设支出仍可按银行支出数列报外，其他各项支出应统一以财政拨款数列报^对于未实行经费包干办法的行政事业单位，可以在支出收回时再冲销所列支出。
(十）改革会计报表
改革后的预算会计制度，统一和规范了会计报表一是改进了会计报表体系的具体构成，确定预算会计报表主要由资产负债表、收入支出表及必要的附表、会计报表说明书组成二是会计报表所提供的信息首先要符合国家宏观调控的需要，适应财政部门预算管理需要，同时还要满足各部门、各单位加强内部核算管理的需要。三是统一了会计报表项目分类和指标口径
(十一）取消了对中央级行政事业单位经费限额
拨款多年来，中央级行政事业单位的经费拨款一直采用限额拨款办法。这种办法有利于简化拨款手续，有利于总预算会计调度资金。但在比较普遍地实行了经费包干办法后，限额拨款的局限性也暴露了出來第一，限额年终由开户银行自动注销，即虚增了财政结余，也影响单位用款，特别是在限额下达较晚的情况下，易造成单位年终突击花钱第二，限额下达转拨过程中，由于管理脱节，中途改变拨款方式的现象较多，造成支出不实。第三，采用限额拨款，年终对账签证工作繁杂，影响决算工作进度。为了与市场经济体制接轨，统一预算拨款方式，新制度取消了限额拨款
四、预算会计制度改革的意义
预算会计是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理手段，是核算、反映和监督中央与地方各级政府预算以及事业行政单位收支预算执行情况的会计，是我国两大会计体系之一。这次预算会计改革，建立了一套与社会主义市场经济体制基本相适应的预算会计体系和核算办法，是对我国传统预算会计体系的一次重大改革，也是我国预算会计理论和实务的一次重大突破，其意义是重大和深远的。
(一)发展了预算会计理论，确立了预算会计在社会经济中的地位。通过这次改革，预算会计的理论有很多新的突破，并初步建立了具有中国特色的新预算会计理论体系（如会计的职能作用、会计的体系划分、会计基础、会计主体、记账方法、报表体系等等）长期以来，由于预算会计实际上只是一种收支会计，预算会计的地位和作用未能得到应有的承认这次改革，适应经济体制和财政体制改革需要，适应事业行政单位发展需要，拓宽了预算会计的内涵，强化了预算会计在我国社会经济生活中的重要地位。在新形势下，预算会计必将成为国家管理宏观经济手段的重要基础
(二）建立了适应社会主义市场经济体制的较为科学的预算会计基本框架体系这次预算会计改革是对传统预算会计模式的一次大胆改革它适应会计由直接管理向间接管理转变和事业单位走向市场的要求，建立了准则加制度的规范模式；为更好地规范会计行为，建立了会计核算的一般原则规范核算行为的模式；为公平各同类单位的会计政策，实行了行政单位会计和事业单位会计分离的分类模式；为适应单位加强内部管理的需要，建立了对内、对外两套会计报表体系。通过这次改革，基本解决了我国预算会计实务滞后于经济体制改革的问题，为预算会计的进一步发展打下了一个良好的基础^
(三）预算会计改革对加强财政管理和单位的财务管理将起到积极促进作用。从财政管理角度看，这种作用表现在5个方面：第一，规范了单位会计核算，有利于财政部门及时掌握预算支出情况和反映单位收支全貌，使有关宏观财政决策建立在更为科学的基础之上。第二，减少了对单位具体会计事务的直接管理，管理方法更为科学、规范，有利于加强财政资金的宏观管理和对单位会计的指导、监督。第三，有利于防止财政收入的流失，如对单位的应缴预算收入作为单位负债来处理，可以使单位更清楚这项资金的性质，减少转移、挪用、坐支的可能性。第四,将乡财政纳入统一的财政会计核算,有利于加强财政收支的管理。第五,会计改革对预算管理也提出了一些新的要求，将促进预算管理的进一步完善。
从单位财务管理角度看，这次改革体现了单位会计核算除满足宏观经济管理要求外，还体现了加强单位内部管理的要求，有利于促进单位进一步加强财务管理，节减预算支出,提高资金的使用效益同时,这次预算会计改革也在某种意义上促成了单位财务规则的出台，对于进一步规范单位的财务管理将起到积极作用
(四）预算会计改革可以促进预算会计工作水平上一个新的台阶。这次会计改革,使预算会计在会计理论、会计原理、会计要素和会计核算方法等方面与企业会计和国际会计保持一致，这对于我国广大会计工作者在会计知识的学习、会计工作的交流、职称的评定以及对单位内部不同形式的经营方法的管理等方面，都具有很大的意义由于有了这样一个共同的基础,有利于我国预算会计工作者以更高的热情投入到预算会计理论学习和实际工作中去。因此,通过这次改革,将有利于提高广大预算会计工作者的理论水平和业务素质
五、预算会计管理工作发展的启示
纵观我国预算会计的发展历程，可以说是历经曲折,有过几次大起大落。从近五十年的发展可以得出以下启示：
(一)预算会计的发展需要有一个良好稳定的外部政治经济环境。良好的外部政治经济环境,不仅是我国社会主义建设各项事业发展的先决条件，也是预算会计发展的基本条件。每当外部政治经济环境稳定，预算会计就进入良好的发展时期，当外部政治经济环境不稳定，预算会计的发展就会受阻受创。因此，每一位会计人员必须珍惜、维护良好的社会经济环境。
(二）预算会计工作需要领导重视历史证明：哪个部门、哪个地区、哪个单位的领导重视预算会计工作,预算会计工作质量就好；哪个时期领导重视预算会计工作,预算会计工作发展就快。因为只有领导重视、关心并支持预算会计工作的发展，才能为预算会计的发展创造一个良好的空间环境与氛围，从而激发预算会计人员的工作热情，并为预算会计的发展清除人为障碍。没有领导的关心与支持,预算会计工作的发展就失去方向，预算会计的各项管理要求与核算改革也无法落实。因此,一方面要求领导要懂一些会计专业知识，关注会计信息反映出的问题，过问关心会计工作，关心会计人员,注意倾听他们的要求；另一方面也要求会计人员不能仅仅机械地记账，要善于向领导反映情况与问题，当好领导的参谋与助手，为领导决策及时提供有用信息，并善于与有关领导沟通以获得领导重视与支持。
(三）预算会计的发展需要有一套完整、统一、规范的制度,制度的制定权限要相对集中。这是预算会计工作规范化的起码要求预算会计制度是预算会计工作的基本章程和依据。只有有了规范和相对稳定的制度,预算会计工作才能有条不紊。没有一套完整、统一的会计制度,由各部门、各地区、各单位会计人员自行其事,预算会计工作就会陷入混乱当然,预算会计制度需要与经济发展和改革的要求相适应，需要与核算管理的要求相适应,不可能一成不变但作为制度,不宜朝令夕改。
(四)预算会计的发展需要有一支稳定的高素质的队伍预算会计是一门科学,必须由具有专业水准的人员才能理解、承担,并做好这一工作。预算会计工作的特点要求前后衔接,上下衔接因此,预算会计人员必须具有一定的经验积累,仅凭工作热情是不够的。那种认为预算会计工作简单，谁都可以干的看法，是片面的、错误的。
(五）预算会计的发展必须尊重科学。预算会计本身就是一门科学，需要有严谨科学的态度和科学的方法。任何违背科学的作法,都会导致会计工作的失误,造成无可弥补的损失。以科学的态度发展预算会计还要注意立足于本国实际，立足于实践发展完善会计理论与方'法国外的经验是好的,那种照搬照抄国外的作法是不可取的。
(六）预算会计的发展需要有民主的学术气氛实践证明，预算会计理论研究薄弱，工作实践就缺乏指导。加强预算会计理论研究,有利于进一步深化预算会计改革,有利于促进预算会计学科的繁荣发展。预算会计理论的发展，必须提倡学术交流、百家争鸣,坚持古为今用、洋为中用。不能闭关自守,必须放开眼界只有放开眼界，解放思想，才能推动学术研究的发展；而只有学术研究的兴旺，才会有预算会计工作总体水准的提高。
