早在1948年，毛泽东同志就强调，“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意”。邓小平同志指出，“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的，所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制”。他十分重视环境法制建设，1978年就提出环境保护也要立法。江泽民同志在党的十五大上提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，并在第四次全国环境保护会议和中央人口资源环境工作座谈会上明确指出，要“加强环境法制建设”、“完善社会主义市场经济体制下的环境保护法律体系”，要求各级领导干部“带头遵守环境保护法律法规，并为环保部门严格执法撑腰”。胡锦涛同志强调，改革发展稳定的任务越是繁重，越要增强依法治国、依法执政的自觉性和坚定性，越要注重维护法制的统一和尊严。在2004年中央人口资源环境工作座谈会上他再次强调，要“坚持发挥政策的杠杆作用，加强对重要资源供求的宏观调控”，“坚持依法办事，把人口资源环境工作纳入法制轨道”。温家宝总理在第六次全国环保大会上强调，“强化法治是治理污染、保护生态最有效的手段，要把环境保护真正纳入法治化轨道。加强环境立法，健全和完善环境法律体系。建立完备的环境执法监督体系，坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处环境违法行为和案件”，“决不允许违法排污的行为长期进行下去，决不允许严重危害群众利益的环境违法者逍遥法外”。这些重要指示一方面说明，环境法制工作历来都受到党和国家的重视，同时，也为加强环境科学政策和法制建设指明了方向。
一、环境保护法制建设的进展和不足
我国环境法制建设经过二十多年坚持不懈的努力，其环境法律体系已初步形成，在环境法规政策体系中，共有全国人大颁布的环境保护法律9部，国家标准400多件、行政规章130多件，还有各地颁布的地方性法规1300多件，应该说，一个比较完备的环境保护法规、政策、标准体系基本形成。从我省来看，近些年来，通过不断加大环境法规政策的研究和实践，在环境立法、政策调研、普法教育、规范执法、依法行政等方面也取得了积极进展。一是环境政策不断创新，环保参与综合决策能力得到明显加强。环境政策逐步融入经济社会发展决策，并列入了党政领导干部政绩考核，实行一票否决，促进了科学发展观的落实。省政府也出台了一系列有利于环境保护的经济政策。二是加强环境立法，努力做到环境保护有法可依。自1992年以来，根据我省区域环境特征和环保工作的实际，先后出台了《陕西省实施<中华人民共和国环境保护法>办法》、《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》、《陕西省渭河流域水污染防治条例》、《陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例》、《陕西省汉江丹江流域水污染防治条例》、《陕西省实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》、《陕西省秦岭生态环境保护条例》和《西安市大气污染防治条例》等8部地方性环境保护法规。这些法规和规章的制定，针对性地解决重点区域、流域和关系人民群众生活的重点问题;细化国家大法，使国家的环保法律和行政法规在我省得到很好的贯彻执行，加大了环境处罚力度，并授予环保部门应有的行政处罚权，为打击违法排污行为提供了法律保障。三是严格执法行政程序，推进环保依法行政。在环境保护执法过程中，从受理到处理的全过程，都建立了一整套较为规范的行政执法程序、政务公开程序、监督程序。四是围绕热点问题，加大环境执法。连续开展了以打击环境违法企业，保障群众健康为主的环境执法专项行动，充分发挥执法主体作用，解决了一批单一部门无法解决的如城市污水、垃圾处理、淘汰落后的“十五小”、“新五小”、乱采乱挖以及关停并转企业安置等很多环境问题。政府牵头、部门联合执法的机制逐步形成。五是加大培训力度，不断提高依法行政水平。在加大行政执法人员执法培训的同时，省委党校、省委组织部加强了党政领导干部环境保护知识的法律法规的培训，2001年以来，仅省委党校、省行政学院对县级以上领导干部进行环境法制培训的就达384人次。六是坚持普法宣传，让公众自觉遵守环保法规。
但是，我国现行的环境立法在某些方面还存在法律空白和缺陷，从全国来看，一是有空白，二是有不足。我举例来说明这一问题。
第一，法律的空白。以《中华人民共和国环境噪声污染防治法》为例，该法第三十条规定：“在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，禁止夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业。”而在现实中，我们常遇到这样的投诉，位于城郊甚至农村的居民反映周围进行夜间施工，要求处理。环保部门在这个时候，往往很头疼，因为法律没有规定在农村夜间不可施工。再如有关的畜禽养殖污染问题，国家环保总局于2001年3月20日通过的《畜禽养殖污染防治管理办法》，对畜禽养殖场的建设、治污设施的配备、造成污染责任的处理等都作了详细的规定，应该说是很具操作性的，但是该《办法》最后规定：养鸡3万只、养牛存栏数100头、养猪存栏数500头的养殖场适用该《办法》。而在现实中，往往被投诉造成污染的养殖场其规模没有达到该《办法》所规定的规模，环保部门很难在已有的法律法规中找到有力的处理依据。
第二，法律的不足。我国环境法律中的处罚种类主要有警告和罚款。警告对企业来说不痛不痒，难以奏效。罚款也许能起到一定作用，但是法律赋予县级环保部门的最高处罚权限仅为一万元，而一些企业违法排污一天所得就有上万元，罚款往往抵不上违法排污取得的收益，助长了“守法成本高、违法成本低”现象的产生。其次，法律没有赋予环保部门现场查封、冻结、扣押、关停等权力，导致环保部门发现一些违法行为后无法当场强行制止，而启动行政处罚程序，又需严格按照《行政处罚法》的规定，经过立案、限改、告知、听证、送达等必经程序，加上六十天的复议期限，一次行政处罚程序完成至少需要三个月的时间，而违法行为也许几天内就结束了，这样，就往往给了违法者违法排污、钻法律空子的机会。
从我省来看，一是环境政策不适应形势需要，缺少多样化的环境经济政策。有些环境政策还没有充分融入经济社会发展政策中，在制定重大经济政策时往往不考虑环境因素。环境经济、技术政策偏少，实用的政策偏少，政策间协调性不足。在贸易领域、消费领域、财税改革领域中，环境保护的声音还很微弱。二是地方性法规、规章建设力度不够。目前地方性法规、规章缺乏相配套的操作规范;对新的环境问题还不能及时出台相应法规、规章，部分内容已不能适应当前形势的情况未及时修订。三是环境执法监管不力还在一定程度存在。在环境执法工作中，行政不作为与行政乱作为的问题并存。四是规范性文件和执法文书制定的质量还存在一定的问题，不断因此而引起行政诉讼、行政复议、群众投诉。五是政策法制工作基础和能力不足。全省普遍存在政策法制专职人员少，流动性大，素质还不能适应工作的需要难以有效地开展政策调研和行政执法监督工作。
上述问题，都要在今后强化环境政策法规工作中逐步解决。
二、完善陕西环境法制的若干思考
加强环境政策法制工作，是全面贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求，是推进环境保护工作历史性转变的重要保障，是解决我省环境问题的客观要求，是顺应环境管理潮流的重要举措，也是全面推进依法行政的重要组成部分。要破解我省结构型、复合型、压缩型的环境问题，必须严格环境法制。
1.加强环境政策调研，积极解决执法应用中的问题。要结合我省实际，将国家的各项政策、法规细化，出台相应的办法，使其适合我省环境保护工作的需要，使国家的各项法规政策得以贯彻落实;要积极开展区域重大环境问题研究。每个市、县环保部门每年都应该筛选几个区域重大环境问题，集中人力、财力进行调查研究，形成调研报告，作为各级政府及领导决策的依据或参考。积极组织专家开展《陕西省环境承载能力与环境保护宏观战略研究》，各市、县环保部门应当积极配合，认真收集相关资料。我省各级环保部门，特别是其环境法制机构，对涉及当地经济社会发展的重大问题，要有敏锐感，提前介入，调查研究，科学分析论证，为各级领导决策提供有利于环境保护的科学依据，以积极的姿态参与综合决策。
2.加快地方性法规、规章制定和修订，进一步规范规范性文件的制定。一是要集中力量制定《陕西省环境保护条例》，积极创新、科学论证，拿出一部高水平的草案和起草说明来，在国家没有规定或规定不清的地方要有所突破。二是尽快制定一些具有地方特点的环境法律法规，如《陕西省环境保护条例》、《排污许可管理办法》、《循环经济促进和发展条例》等，以适应生态文明和“两型”社会构建的要求。包括政府规章等规范性文件，将法律和地方性法规落到实处。三是对现有的地方性法规、规章和规范性文件实施情况进行全面评价、清理，对不适应当地环境保护工作地方性法规、规章提请省人大、省政府及时修订;对不适应当地环境保护工作的规范性文件，法制工作部门要及时提请制定部门进行废止或修订。
3.强化执法，同力合作，坚决打击环境违法行为。严格执法，是难度最大，也是最有效的环境保护手段，必须贯穿环境管理工作的全过程。一是构建完备的环境行政执法体系，逐步建立政府监督、部门协同、企业自律、公众参与、内部协调的环境执法机制。二是严格执行各项环境管理法律制度，切实强化现场环境执法检查。重点查处不执行环境影响评价、违反“三同时”制度、不正常运转治污设施、超标排污、在自然保护区内违法开发、开展旅游、违规采矿等破坏生态的违法行为。三是严肃追究违法责任。在加大执法力度的同时，坚持既处理事，又处理人，对责任人依法追究责任。
4.依法行政，严格执法程序，加强执法监督。一是各级环保部门必须严格按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的依法行政六点基本要求，努力做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。二是加强依法行政的基础工作。完善行政许可、行政处罚、行政复议、行政强制、行政收费等具体行政行为的程序，推行执法责任制，完善执法文书样式和标准。三是强化执法监督。建立执法监督制度和程序，并逐步进行完善。严格执行规范性文件、执法案件报备和审核相关制度。建立和完善行政执法信息公开制度，定期公布行政许可、行政收费情况，接受社会监督。四是加强环保系统行政复议工作，坚持重大执法事项进行听证，及时纠正不依法行政的行为。
5.积极开展多种形式的培训和环保法普及教育。普法工作既是提高法制工作水平的重要环节，也是提高全社会法制意识的当务之急。一是积极争取宣传、司法等部门的支持，把环保法宣传纳入普法教育的年度实施计划，做到年年有内容、年年有重点、年年有进展;二是依靠党校、行政学院加强各级领导干部的环境法制宣传教育，提高领导干部的法治意识;三是有计划地组织开展重点企事业单位法人和管理者的法制培训，提高其守法自觉性;四是运用各种媒体开展形式多样的法制宣传活动，将环境法律及相关知识送到机关，送到企业，送到农村，送到社区，形成浓厚的环境法制的社会氛围;五是切实加强环保系统干部职工的法制宣传教育工作，进一步提高依法行政能力和水平。
推进环境法制建设，环保部门责无旁贷，我们一定会以对事业高度负责的态度，以饱满的工作热情和无私的奉献精神，不断完善环境政策，健全环境法制，严格依法行政，为推动全省经济社会又好又快发展做出更大的贡献!
作者：何发理 来源：现代企业 2008年4期
