“十二五”时期，我国正处于由中上收入阶段迈向高收入阶段的历史新起点上。按世界银行划分标准，人均GDP小于或等于3855美元的为中等偏下收入国家，低于11900美元的为中等偏上收入国家，高于11900美元的为高收入国家。2010年我国GDP总量为397983亿元，人均GDI按年终汇率估算超过4000美元，进入中上收入国家行列。未来10年左右，如果经济发展方式转变顺利，GDP增长保持在8%左右，我国将有条件使人均GDP超过11900美元，迈向高收入国家行列。1]为此，新阶段的行政管理体制改革重在为转变经济发展方式创造有利条件。应当看到，当前我国已进入公共产品短缺时代，经济发展方式转变多方面受制于公共产品短缺。如何有效地克服公共产品短缺的局面，增强政府的公共产品供给能力，成为转变经济发展方式的重大课题。新阶段行政管理体制改革需要整体优化公共资源配置，把提高政府公共产品供给能力作为检验改革成效的重要标准。
一、我国进入公共产品短缺时代，是新阶段行政管理体制改革面临的基本国情和特定背景
我国新时期推进行政管理体制改革，需要考虑基本国情和特定背景：经过30多年的改革开放，通过利用市场机制有效地克服了私人产品短缺的状况，相当多的私人产品由短缺走向过剩，我国已进入公共产品短缺时代。
1. 随着公共产品需求的全面快速增长,公共产品短缺的矛盾凸显。从国际经验看，人均GDPS3000一6000美元之间，与人的自身发展相关的公共产品需求会呈现全面快速增长的势头。2010年，我国人均GDP已超过4000美元，进入中上收入国家行列。在这一特定时期，随着公共需求的全面快速增长，老百姓上学贵、看病贵、养老无保障、就业难、住房无保障等公共产品短缺问题，成为城乡居民普遍面临的生活难题。
2. 政府在公共产品上的投入偏低。2009年，国家在教育、医疗、社会保障等三项公共产品上的支出占财政总支出比重合计只有28.73%,与2007年人均GDF在3000美元以下的国家和人均GDP在3000一6000美元之间的国家相比，分别低近14和25个百分点。以公共教育为例，2008年，我国公共教育经费支出占GDP比重约为3.4%,而发达国家在4%—6%之间，巴西、墨西哥、泰国等发展中国家也在4%以上。
3. 公共产品存在制度性短缺。经过30多年的改革开放，我国在解决私人产品短缺上很成功，但在解决公共产品短缺上，还没有形成一套有效的制度安排。按照经济学的经典定义，公共产品是指在消费过程中具有非竞争性、非排他性特征的社会产品。从这个标准看，我国相当多的社会产品，在制度安排上，都难以符合公共产品性质。在多数国家被作为公共产品供给的义务教育、公共卫生和基本医疗、公共就业服务、基本养老保障、基本住房保障等，在我国的城乡之间、地区之间、不同社会群体之间，因户籍、居住地、距离权力中心的远近、公民享受的基本公共服务质量和水平有很大的差异。
二、“十二五”时期以増加政府公共产品供给能力为重点推进行政管理体制改革，为转变经济发展方式创造有利条件
“十二五”规划提出了以转变经济发展方式为主线的改革发展思路。但从现实看，转变经济发展方式从多方面对有效克服公共产品短缺提出新的要求。如果公共产品短缺的局面不改变，转变经济发展方式的目标将很难实现。未来五年，把行政管理体制改革的着眼点放在增加政府公共产品供给能力上，将为转变经济发展方式创造有利条件。
1. 有利于使多数人的实际福利随着经济增长同步提高。我国经济发展方式最本质的问题是，随着经济快速增长，多数人的实际福利水平提高并不快。其中很重要的原因是公共产品短缺。近年来由于经济增长速度很快，城乡居民的收入增长也很快，但在教育、医疗、社会保障等公共产品上的支出费用增长速度更快。以医疗保健为例，1990—2008年的18年间，城乡居民人均医疗保健支出年均增幅分别为21%和15%,比同期城乡居民人均收入的增幅分别高出7和4个百分点。3]也就是说，对多数中低收入群体来说，增加的收入还不够满足公共产品消费需要。增加政府公共产品供给能力，可以有效地提高广大中低收入者的实际福利水平。
2. 有利于提高消费预期，实现由生产大国向消费大国的历史性转变。我国由中上收入阶段顺利迈向高收入阶段，一个重要条件是实现由生产大国向消费大国的历史性转变。这样才能克服国内生产过剩的矛盾，有效化解国际经济再平衡带来的外部风险和不确定性。但由于公共产品短缺，一方面，中低收入者对未来养老、住房等预期不稳定，不敢多消费；另一方面许多公共产品是付费的，挤压了私人产品消费。在这个背景下，我国消费率呈逐步下降趋势，2000年为62.3%,2009年急剧降至48.C%，为改革开放以来的最低水平。低于“金砖四国”中巴西、印度和俄罗斯联邦2008年80.9%、67.1%和63.7%的水平。如果政府能够提高公共产品供给能力，将为我国形成消费主导的新格局产生重要而积极的影响。
3. 有利于提高城市化水平，实现由制造业大国向服务业大国的历史性转变。从国际经验看，一个国家在工业化中后期这个特定阶段，要从中等收入阶段迈向高收入阶段，需要收益高于工业的服务业快速发展并在经济结构中占据主导地位。在工业化中期以后，发达国家的城市化开始加速发展，城市化所造成的大量人口到城市居住，给服务业的发展提供了空间和载体。正是因为城市化的快速发展，带动了服务业的大发展。我国的问题是，由于公共产品短缺，农民工难以享受到城市居民享受的基本而有保障的公共产品，无法成为真正的城市人口，形成了特有的“半城市化”格局，严重制约了服务业发展。2010年，我国城市化水平为47.5%,低于世界平均水平（49.5%)也远低于同为金砖四国的俄罗斯（72.5%)。服务业的世界平均水平为60%左右，而我国长期徘徊在40%左右。提高政府的公共产品供给能力，我国在“十二五”时期将有条件使城市化水平超过50%,服务业在三次产业中的比例超过50%形成服务业主导的新格局。
4. 有利于实现由物质资本主导向人力资本主导的历史性转变。从国际经验看，一个国家要从中等收入阶段迈向高收入阶段，需要实现物质资本主导向人力资本主导的历史性转变。工业化中后期，还有一个客观趋势是，物质资本的投资收益逐步递减，人力资本的投资收益逐步递增。只有大幅度增加与人力资本相关的公共产品供给，形成人力资本投资快速增长的势头，一个国家才有条件由中等收入国家跻身高收入国家行列。公共教育、公共卫生与基本医疗，是人力资本投资的重要组成部分。我国在这些领域的公共产品短缺，使得政府难以在推动人力资本投资中扮演应有的角色，从而制约了人力资本主导新格局的形成。当前，我国人力资本对经济增长的贡献率大体为35%,而发达国家的比率大体为75%。[4提高政府的公共产品供给能力，将大大提高我国人力资本的投入水平，为形成人力资本主导的新格局创造有利条件。
三、増加政府的公共产品供给能力，需要通盘整合优化公共资源配置
我国政府公共产品供给能力不高，主要不在于可供利用的公共资源过少。与发展中国家相比，我国政府整个收入占GDF的比重是偏高的。按照周天勇的估算，2009年我国预算内财政收入68476.9亿元，加上预算外表内收费和表外收费、社会保险金、土地出让金等，共计114885.04亿元，占当年GDP37313.4亿元的34.06%,高于大多数发展中国家的财政收入占GDP匕重为18%—25%的范围。5]问题在于，公共资源配置过于分散，没有被政府整合起来集中用于公共产品供给。要增加政府的公共产品供给能力，需要通盘整合和优化公共资源配置。
1. 国家财政收入增长大大快于GDP增长速度，但财政资源用于公共产品领域的比例过低。1994年，国家财政收入占GDP比重为10.83%,2010年这一比重增加到20.88%。2002-2007年，我国GDP年均增长10.6%,而财政收入年均增长21.09%,增速是GDF的两倍以上。即使在经济最困难的2009年，国家财政收入仍实现11.7%的增长。由于现行财政体制的不合理，财政资源用于经济建设的支出比例过大，而且行政成本支出居高不下，导致财政资源用于公共产品领域的比例过低。从现实情况看，“十二五”时期进一步削减经济建设支出，压缩行政成本，将更多的财政资源配置在对经济发展方式转变更具有积极带动作用的公共产品领域，具有很大的现实性和可操作空间。为此，应明确公共产品投入增长不低于财政收入增长，并确定各类公共产品财政投入的约束性指标。通过5—10年的努力，使财政在公共产品投入上的比重达到中等收入国家的水平。
2. 土地增值收益大量向地方政府集中，但这些公共资源多数在财政预算之外，并未在增加政府公共产品供给能力中发挥作用。2001—2003年，全国土地出让金达9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%;2004年，收入近6000亿元；2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。一些县市的土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%,有些甚至占80%以上。大量的土地出让金依靠公共权力获得，属于公共资源的重要组成部分。但这些土地出让金却在财政预算之外，其使用方向并不规范，也缺乏应有的监督，造成公共资源配置的低效率。“十二五”时期，应当尽快出台相关改革条例，尽快将土地出让金纳入财政预算，接受财政预算监督。规范土地出让金支出方向，将更多的土地出让金运用于公共产品领域的投入。
3. 国有资产扩张速度也快于GDP增长速度，但国有资本并未在公益性领域充分发挥作用。例如，2005—2009年，全国国有企业资产总额从25.4万亿元增加到53.5万亿元，年均增长20.5%,同期GDP年均增长速度为10%左右。有资料显示，银行信贷资金大约有80%左右贷给了国有企业。例如，2009年近10万亿信贷资源90%流向了国有企业，提供90%就业的中小企业只获得了10%左右。6]国有企业是一个国家重要的公共部门，其存在服务于国家的整体战略安排。我国进入公共产品短缺时代，一方面，老百姓急需的公共产品处于严重短缺的状态，社会保障出现巨大缺口，但另一方面，大量的国有资本却配置在与民争利的领域。“十二五”时期，如果能够在国有垄断行业改革上有重要突破，将更多的国有资本配置在公益性领域，将大大增强政府的公共产品供给能力。
四、确立公共部门整体改革的新思路，实现行政管理体制、财政体制、国有企业、事业单位在内的联动改革
改革开放以来，尽管我国已进行了六轮的行政管理体制改革，也取得了不少成绩，但在整体优化公共资源配置、提高政府公共产品供给能力上未有实质性突破。其中，重要的原因是行政管理体制、财政体制、国有企业资本、事业单位等各项改革各自为政，主要是部门改革，没有把这些公共部门的资源有效地统筹起来、整合起来，服务于国家转变经济发展方式的战略需要。因此，新阶段行政管理体制改革需要确立公共部门整体改革的新思路，制定总体方案，统一部署行政管理体制、财政体制、国有企业、事业单位等领域的改革。
1. 在公共部门整体改革中把握行政管理体制改革的重点。从“十^一五”时期的改革实践看，行政管理体制改革如果“孤军深入”的话，很难在提高公共产品供给能力上有所作为。“十二五”时期，应当把行政管理体制改革的重心放在强化公共产品供给职能上。与中央地方财税关系改革联动，建立中央地方公共产品分工体制，有效地激励地方政府提供公共产品。把大部制改革的重点放在教育、医疗卫生、社会保障等公共产品供给部门，在大部门内部实现公共服务决策、执行和监管分开，与事业单位改革联动起来，实现事业机构的“政事分开”和“管办分离”。这样，新阶段的行政管理体制改革才能在优化公共资源配置，提高政府公共产品供给能力上有重要突破。
2. 在公共部门整体改革中把握财政体制改革的重点。我国已提出建设公共财政体制的目标，但从改革实践看，财政体制改革同样不是孤立的，如果不同其它公共部门联动起来，同样难以实现建设公共财政体制的目标。既然整个公共部门改革的取向是增强政府的公共产品供给能力，财政体制改革就应当把重点放在增强公共支出能力上。可以考虑将包括土地出让金、国有企业、事业单位在内的国有资本纳入财政预算，形成全口径的财政预算体制。各级政府要向同级人大报告，提请同级人大审议年度财政预算和财政资金使用去向。调整财政支出结构，降低经济建设费支出比重，降低行政管理费支出比重。使基本公共服务支出增长的速度快于财政收入和GDPf长速度，并将此作为各级政府的约束性指标。
3. 在公共部门整体改革中把握垄断行业改革的重点。国有垄断行业的出资者是财政部门，不应当不受财政部门约束，不应当脱离公共利益而自我存在、自我发展。目前国有垄断行业出现的种种问题，深层次的原因是国有资本的定位问题。事实上，国有资本的定位随着政府的定位变化而变化。如果政府将自己定位为公共服务型政府，不可能不要求国有资本在提高政府公共产品供给能力中发挥作用。“十二五”时期，应当在公共服务型政府的框架下制定国有资本战略性调整的整体方案，将国有资产经营纳入财政预算，将更多的国有资本配置在公益性领域。可以考虑将部分国有资本变现，弥补社会保障等公共服务供给的财政缺口。
4. 在公共部门整体改革中把握事业单位改革的重点。在公共产品短缺时代，事业单位并不能以缩小编制为改革取向，而是要联动行政体制和财政体制改革，做大做强，使城乡居民都能够享受到大致相当的基本公共服务。事业单位应做“加法”而不是做“减法”这不仅能够实现城乡居民之间社会地位的平等，还能够扩大社会服务业的规模。要联动行政体制改革，真正取消事业单位行政级别，实现“政事分开”、“管办分离，，’建立一个高效开放的公共服务体系。在公共服务领域对多种所有制的资本完全放开，使财政资金能够支持公益性最强、供给效率最大的公共服务机构，而不仅仅是支持体制内的事业单位。通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共服务职能交由市场主体和民间组织行使，充分调动全社会的力量增加公共服务供给。
