知识经济的迅猛发展，信息技术的广泛应用，不仅在改变社会的经济结构，也在改变社会结构。信息技术强烈地冲击着传统的政治体制、行政体制以及组织形式，也强烈地冲击着传统的行政文化和传统的思维方式与行为方式。现代的社会结构、组织形式、秩序、纪律、制度安排、行为方式和思维方式是建立在大工业化经济的基础之上的。政府和法律制度是围绕工业社会建立起来的核心组织和主要制度。工业社会的政府是现实政府，是从神权政府脱胎而来的政府，是现代科学和工业化大生产扫荡神权政治的必然结果。以信息为中心的知识经济是后工业社会的经济，其经济体制、政治体制和行政体制必然与工业社会有所不同。政府必须从工业社会的现实政府向虚拟政府方向转变。这种转变不仅需要现代信息技术的推动，更需要民主政治和民主行政的推动，同时，信息技术也必然推动民主政治和民主行政的发展。应该指出的是，虽然信息技术使传统的官僚制走向虚拟化，但是，政府从现实向虚拟的变革仍然是以效率为中心的变革，这是变中的不变。
一、虚拟政府是政府的革命性变革
虚拟是一种用信息技术营造的虚拟世界，一个网络世界，一个数字平台。它与现实世界和自然平台构成了我们当今世界。虚假作为一种独特的中介方式，必然成为人与人之间、人与各种社会组织之间、各种社会组织之间沟通的一种中介方式，也必然成为政府与社会和公众联系的手段与途径。因此，政府管理也必然从现实世界走向虚假世界，从自然平台走向数字平台。从现实政府走向虚拟政府是人类历史上的政府大变革。这是不以人们意志为转移的客观规律，世界各国政府或迟或早必然实现这种变革。
政府是社会的产物，因此必然是现实的政府。但是在奴隶社会和封建社会，政府是一个政教合一的神权政府。皇帝、国王、大臣必然由人来做，处理社会公共事务也是十分现实的事情。但是政府的意识形态却是虚拟的，神权政府虚拟了一个虚无缥缈的上帝世界，虚拟了统治阶级的意识形态。这种虚拟的意识形态仅是为了加强皇权和政府统治的合法性，政府和皇帝是代表上帝或神的意志来统治世俗世界的，服从皇帝、国王和政府就是服从上帝的意志。所以我国古代皇帝自命为“天子”，《易经》以及由它发展起来的数术之学也只不过用于虚拟决策。在这种神权政治和神权政府的统治下，公众仅是神权政府的附属物，是皇帝或国王财产的组成部分。所谓“率土之滨，莫非王土；率土之民，莫非王臣。”“朕即国家。”我国古代官员被称之为“牧民者”，也就是说老百姓像一群羊一样由官员放牧，皇帝和王公、大臣对老百姓有生杀予夺之权，公众没有任何自主权。神权政府是靠神权、皇权和对国民奴隶权建立国家秩序并进行管理的。但是，神权政府虚拟的意识形态不能抹杀政府的现实性质，政府及其官员必须在现实平台中活动，虚拟的意识形态并没有给政府提供一个数字平台。
工业社会的政府是完全的现实政府，是在自然平台中活动的政府。但是，它的意识形态一半是现实的观念，一半也是没有数字平台的虚拟。西方发达国家统治人民的思想是宗教，是一个虚拟的以上帝为主宰的天堂世界；但是在现实政府管理活动中，政府却把上帝留在了天堂，而以理性为取向。形成了上帝控制人们的思想，利益驱导人们的行为，政府控制世俗社会的格局。工业时代的西方发达国家的政府，正如韦伯所指出的那样，仅是工具，是一种控制社会的工具。
社会主义国家的政府是彻底的现实政府。历史唯物主义承认人民群众是历史的创造者，经济基础决定上层建筑。作为上层建筑的重要组成部分的意识形态，是经济基础的反映。它是世俗的，不是由神或上帝所主宰的虚拟世界。也就是说，只有社会主义国家的政府，包括他的意识形态才是完全现实的，是在现实平台活动的政府。
但是，我们将大工业时期的政府仍然看成现实政府，因为它毕竟是政教分离的政府。现实政府本质上是人际互动的政府，政府垄断权力，垄断信息资源，单向行政，层级节制，手续繁多。韦伯论述西方政府时认为，政府的官僚体系是转化社会行动成为理性组织化的行动手段（官僚在这里没有贬义，仅是指一种组织形态）。官僚体系是一种新社会。官僚就是非人格化的组织，是对社会进行控制的工具。现代社会是普遍官僚化社会。不仅政府是官僚制组织结构，政党、军队、教会、工厂、企业、学校、医院和社会团体等已经普遍官僚化。由此产生了官僚文化、官僚行为方式、官僚语言和官僚思维方式以及人际互动方式等。工业社会的政府以法律、规则、纪律、理性将一切社会事物和人的行为标准化、模式化。用等级权力和利益将个人变为个案。工业社会的政府本质上是权威主义的精英政府，无论采取什么样的管理方式，政府仍然是被少数专业精英所把持，公众参与政府决策、管理和监督的程度很有限。其主要原因是缺乏参与途径与手段。公众不可能都到政府直接表达意见或要求政府提供服务，政府也不可能做到全知全能。这就是政府现实平台和官僚制的局限性。在信息社会，由于政府在现实和数字两个平台里活动，民心民意就能够充分地表达，政府也能够高效及时地为公众提供各种服务。所以，无论从技术角度还是从为公众服务角度来讲，政府从现实走向虚拟都是历史的革命性变革。
二、民主行政是实现虚拟政府的变革的条件
人们往往认为建立虚拟政府是纯技术问题，这种认识有些偏颇。不可否认，信息技术对建立虚拟政府是十分重要的，如果没有信息技术，虚拟政府只是空中楼阁。而现在的问题是我们已经进入了信息社会，已经完全掌握建立虚拟政府的技术，也有建立虚拟政府的能力。换句话说，“赛先生”已经到位。那么，有些国家的政府仍然没有虚拟化。究其原因，是因为“德先生”仍然缺席。须知，科学与民主是结伴而行的，“德先生”和“赛先生”互为因果，谁也离不开谁。一个专权的国家不可能对建立虚拟政府有兴趣。但是，各国或迟或早必然建立虚拟政府，这是历史发展的必然趋势。
建立虚拟政府的前提条件是信息公开、政务公开、程序公开和公民广泛参与政务。而这些内容是民主行政的重要组成部分。信息公开势必打破政府对信息的垄断。须知，政务信息不仅是重要的行政资源，而且是权力。同时，行政程序就是权力运作过程，程序公开就是权力运作过程公开。公民广泛参与政务是公民参与政府管理、监督政府的重要途径。这些对习惯垄断信息和权力的传统政府的冲击是十分巨大的。习惯了发号施令的单向行政的政府和政府官员，很难接受将政务信息和行政程序予以公开以及公民参与这一事实。政府机关高墙深院，警卫森严，目的之一是为了维护正常的办公秩序，另一方面就是为了保密。
政务公开和程序公开就是要打破政府对权力的垄断。我国是社会主义国家，政务公开和程序公开已经开展得相当普遍。北京市作为首府为全国带了一个好头。笔者还到过河南省濮阳市，在与市委、市政府领导交谈中，笔者感触颇深的是他们具有现代民主行政意识，在行政理念上十分超前。在濮阳市，无论什么政府机关都没有用墙将政府与公众割开，政府门前是绿茵茵的草坪。这不是墙与草坪的区别，而是政府是以公众为本还是以自身为本的区别。在濮阳市党、政领导者的观念中，民主行政、绿色行政和知识行政的概念占主要地位。有了民主观念，政务公开、程序公开和公民参与就不难做到。政务公开和程序公开是公民参与的前提条件。
虚拟政府的出现必然会导致公民广泛参与行政管理，这是大势所趋。公民自觉地上网参与政府管理和决策，提出建议和要求，进行监督和批评。他们以做国家主人的姿态参与管理国家政务，发表议论，评论政府决策的得失。
这是一件大好事。它可以真正实现我们共产党人的人民当家作主人，人民管理国家事务的主张。从以上可以看出，信息技术推动了行政民主，民主行政是实现虚拟政府的条件。虚拟政府的出现使政府管理方式上必将发生巨大的变革。
三、虚拟政府对官僚制的冲击
虚拟政府是在网络中运行的政府，是一个数字平台，它必然改变官僚制组织结构。这是虚拟政府对传统官僚制最重要的影响。
官僚制是工业文明的重要制度，它使工业社会模式化、标准化。它是推动社会发展和稳定社会的社会组织保证，也是组织效率和社会效率的组织机制。韦伯曾经说过，官僚制是资本主义文明的工具。企业、学校、医院，教会、政党、军队、政府等社会组织都是因为实行官僚制而有效。并且指出，官僚制是不可战胜的。
官僚制作为一种效率工具曾经对工业社会文明的发展起到了不可取代的巨大作用。没有官僚制，企业、学校、医院、教会、军队、政党和政府就无法有效地运转。它为工业社会提供追求效率的组织保证。但是，第二次世界大战以后，尤其是20世纪70年代西方发达资本主义国家发生“滞涨”之后，人们对官僚制低效率或无效率进行了反思，并且进行强烈的批判。但是，那时对如何改变官僚制却束手无策。
应该说官僚制的层级节制的组织结构是有效的，是符合工业社会管理需要的。它是工业社会发展和工业文明的基础。它的政府管理方式就是工业生产的流水线方式，任何公共事务的个案都是政府生产流水线的产品。行政程序是这种流水线的环节，权力运行是推动流水线运转的动力，法律规范是运行的规则，政策和服务是其产品。这种政府管理方式有一个假设前提，即政府管理是完全能够充分代表公众意志和公众利益的，政府是有完全理性的。实际上这是任何一个政府都无法达到的目标。因为政府既不是全能的，也不是全知的，更不可能是有完全理性的。一个全心全意地为公众谋利益的政府也有这些先天的不足。所以，官僚制的层级节制制度本身就有效率缺损的问题。这主要是由于信息失真、公权私用、寻租、政策扭曲等造成的。而最根本的问题是在官僚制的层级节制的条件下，民心民意难以通过这种官僚制的组织结构渠道得到充分表达。
计算机的广泛应用和网络技术的发展，使人们对官僚制进行更严厉地批评，而且也认为网络技术的应用将改变传统的官僚制。
人们对官僚制的质疑主要集中在如下问题上：层级节制的组织结构一定是有效的吗？组织必须采取由上至下的指挥方式吗？层级结构能够扁平化吗？计算机会不会完全取代中间管理阶层？高层领导者能否完全控制组织中所有的变量？他们本身是否也被自动化取代？行政领导是否会成为新技术的真实信徒？等等。
以信息技术为基础的虚拟政府究竟将在哪些方面改变传统的官僚制？
信息技术的广泛应用对官僚制组织中的权力将有很大的影响。信息就是权力。网络技术使传统官僚制组织不可能再垄断权力。这将彻底改变那种层层传递信息的传统权力运行方式。信息公开、政务公开，其实质就是权力公开。因此，虚拟政府必然大幅度地降低了传统“二传手”式的中间管理层的作用，必然会大幅度地减少信息失真和“肠梗阻”现象。毫无疑问，它将加强高级领导层对组织的控制，削弱中层管理者的传递作用。如果高层领导者采取集权的领导方式，那么，组织的管理层将大为减少，甚至取消，组织是扁平化的结构。但是，如果高层领导者愿意分权，他仅致力于组织决策和对组织进行控制，那么中间管理层不但不会萎缩，而且将加强其作用和责任。
虚拟政府的组织结构是否呈扁平化，集权与分权的影响比信息技术的影响更大。脱离集权与分权而讨论信息技术是否一定使组织扁平化是片面的。当然，我们也应该看到，信息技术在某些方面使权力集中，而在某些方面使权力分散，这也是必然的。但是，一个国家的政府是集权还是分权，更与一个国家的历史传统、权力结构和权力概念有直接关系。西方发达国家与我国无论在历史上和文化传统上都是有很大区别的。所以，信息技术对政府组织结构的影响，在以集体主义为传统的中国和以个人主义为传统的西方国家是不同的。历史、传统就是民族个性，不符合个性的管理必然失败。同时，我们也应该看到，信息技术最发达的国家美国，中央政府也是十分集权的。美国的分权主要在州以下的地方政府。美国学者讨论信息技术对集权与分权的影响，主要是对具体的政府组织部门，而没有涉及由地方政府、州政府和联邦政府组成的美国政府体制。而那种认为信息技术可以彻底改变行政体制的看法，是不现实的。我们不能将组织结构与体制混为一谈。
然而，我们也应该看到，虚拟政府所面临的巨大挑战是公众的需求和监督。政府必须以更高的效率、更快的回应速度满足公众的这种需求。公民可以上政府网站表达自己的意见和需求，要求政府尽快地提供服务。另一方面，公民可以直接了解政府政策，对政府行为进行强有力的监督。对此，政府也必须及时地予以回应。为了做到近点决策，及时回应公众的需求和监督，基层政府部门必须有较大的自主权。如果层层汇报、层层指示，势必贻误时机。因此，这种情况要求基层政府部门必须有更多的权力。这就要求必须有一定程度的分权化。从这个层次上来讲，虚拟政府具有分权化的倾向。
无论虚拟政府对传统官僚制的影响多大，一个不容争辩的事实是，即使官僚制没有变化，它也必须实现网上办公。纵观历史，新技术的使用确实一定提高政府工作效率，但是却不一定能够改变权力结构和组织结构。就像纸的发明也没有改变皇权，电话、电报的使用也没有改变专制政府体制一样。但是，纸的发明却改变用竹简写公文的传统，电话和电报的发明却改变了命令或沟通必须用人传达的传统，大幅度地提高了工作效率。同样，信息技术的发展必然将各种类型的组织纳入数字平台，政府必然走向虚拟，即使官僚制没有任何变化，也必然虚拟化，走出现实世界，走入数字平台的虚拟世界。虽然我们不能低估技术对政府的影响，但是也应该看到它不能从根本上改变权力运行机制。无论组织结构是否发生变化，必须纳入网络世界，这是信息技术对政府结构最重要的影响。
四、虚拟政府是以效率为中心的变革
效率对政府具有永久的魅力。每一次技术进步都向社会组织包括政府提出更高的效率要求。人类社会的进步与效率和速度有密不可分的关系。现代科学技术为政府提高效率提供了许多工具。电话、电报、电视、计算机、网络技术、通信卫星、汽车、飞机等这些广泛应用于生活各领域的现代技术产品，政府也予以利用提高行政效率。
网络技术使政府从现实平台走向虚拟平台，其根本出发点也是提高行政效率，以达到能够以平等的身份参与国际竞争，能够最有效地满足公众的各种需求，提升国内各种经济组织的能力。因此，从现实政府走向虚拟政府的变革仍然是以效率为中心的变革。诚然，没有民主不可能建立起虚拟政府，而虚拟政府的建立也必将扩大行政民主。
信息社会是工业社会的发展，信息技术是在现代工业技术发展的基础上出现的。而现代社会和各种社会组织及其思维方式仍然是工业社会的组织形态和方式。虚拟政府是在工业社会政府的基础之上发展起来的。在一定意义上来讲，虚拟政府是用现代信息技术对现实政府进行改造和提升而形成的。因此，它加强了政府和公务员的工具性、非人格化和程序化。网上处理政务大幅度地提高了效率。它要求任何公共事务都必须个案化，人机互动，不讲情面。
我们虽然认为虚拟政府大幅度地提高了工作效率，这是政府同自身过去做比较。但是，即使建立起虚拟政府，政府的效率与社会需求相比仍然是低效的。因为整个社会都采用了信息技术，都是快节奏，而各种社会组织的节奏总是比政府节奏快，也就是效率高。政府的效率与各种社会组织的效率总是有一个时间差，所以，包括政府本身都会感到自己的节奏比社会慢半拍。这成为各国政府进行各种行政改革的出发点和推动力。因此，实现从现实政府向虚拟政府的变革以效率为中心就不足为怪了，虚拟政府仍然面临着效率问题也是顺理成章的。
综上所述，现代信息技术推动政府从现实走向虚拟，民主行政是建立虚拟政府的必要条件。虚拟政府对官僚制有重大影响，无论组织的变化如何，走向虚拟化是必然的。政府从现实走向虚拟的变革仍然是以效率为中心的变革。
