文章从介绍国家制定《循环经济法》的背景和意义出发,阐述我国实施循环经济的必要性和急迫性,而要在生产、消费等经济领域切实实现循环经济,必须抓住设计这个源头。《循环经济法》为设计工作提出了新的要求,成为设计者必须遵守的法律原则。设计者只有依照《循环经济法》的规定,树立新的设计理念,即法制理念,才能设计出既合乎用户要求又符合国家法律规定的产品和项目。否则,将被追究法律责任。
2008年8月29日在第十一届全国人大常委会第四次会议上,通过了《中华人民共和国循环经济促进法》(以下称《循环经济法》)。该法的颁布,不仅对我国生产、生活领域实行
节能减排、低碳经济有着重要的意义,而且对所有的工程技术人员、理工科专业的学生正确掌握和运用专业知识,树立新的设计理念,也有着重要的指导作用。
1制定《循环经济法》的背景和意义
我国自改革开放三十多年来,经济获得了快速发展,各项建设都取得了令人瞩目的成就。但与此同时,在资源和环境方面,我们也付出了巨大的代价。当前,我国在经济发展和生存环境方面主要面临四个亟待解决的问题。
1.1 资源短缺且利用效率低
经济的发展必须以资源为依托。我国虽说地大物博,但与人口需要和经济发展规模相比,还是资源缺乏的国家。以矿产资源为例,我国现已发现171 种矿产资源,查明资源储量的158种。虽然资源总量较大,矿种比较齐全,但人均资源量少,部分资源供求失衡。一些关系到国计民生的重要矿产资源严重短缺已成为经济社会可持续发展的严重制约因素。尤其是石油、天然气和重要矿产资源供需形势仍将十分严峻。预计,到2020年我国短缺的矿产资源将增至39种,对外依存度居高不下。特别值得注意的是对这点有限的矿产资源,还存在着产出率低、利用效率低、综合利用水平低和消耗高的问题。我国矿产资源总的回采率仅为 30%,而世界平均水平是50%。再从土地资源看,1996年我国有耕地19.51亿亩,目前已逼近18亿亩红线,是世界上耕地资源消耗速度最快的国家之一。再说水资源,我国水资源紧缺形势日益加剧,全国缺水量达400亿立方米,在660多个城市中有400多个缺水,严重的有100多个。全国城市缺水总量达到60亿立方米。预计到2030年我国人口达到16亿时,将成为中度缺水型国家。
1.2 生态破坏和环境污染严重
近些年尽管国家投入巨大的财力用于环境治理,并取得了很大的成绩,但环境问题仍不容乐观。据国家环保部发布的2009年《中国环境状况公报》披露,我国地表水污染依然较重,其中黄河水系、辽河水系总体为中度污染,其支流为重度污染,主要污染指标为石油类、氨氮和五日生化需氧量。海水水质监测发现,四类和劣四类海水占21.1%,比上年上升2.8个百分点,其中渤海水质最差,四类和劣四类上升8.2个百分点。全年全海域发生赤潮68次,面积达 14100平方米。大气中二氧化硫排放量为2214.4万吨,烟尘排放量847.2万吨,工业粉尘排放量523.6万吨,都没有达到理想的治理目标。全国工业固体废弃物产生量204094.2万吨,比上年增加7.3%。环保部在我国2010年上半年环境状况报告中指出,在监测的443个城市中,有189个城市出现酸雨,其中有的城市酸雨频率为100%,而且全国地表水总体为中度污染。当前,农村环境问题尤为突出,森林面积减少,草原资源退化,耕地面积减少,土壤质量下降,水土流失严重,土地荒漠化加剧等,特别是农药、化肥、农膜、垃圾污染以及大型养殖禽畜场的粪便污染和乡镇企业污染,都严重威胁着农民的生存和健康。
1.3 国际市场竞争力受到较大影响
近些年,许多国家都把“绿色壁垒”作为贸易保护的重要手段。所谓“绿色壁垒”是指某些国家为保护人类及动、植物健康或安全,保护生态和环境所采取的阻止某些外国商品进入本国市场的法律和其他措施。“绿色壁垒”是商品进口国以技术为支撑条件,在实施贸易进口管制时,通过建立技术标准、认证制度、卫生检验检疫制度以及包装规格和标签标准等提高对进口商品的技术要求,增加进口难度,以达到保护国家安全、保护消费者利益和保持国际收支平衡的目的。这是我国扩大出口面临的最多、最难突破的问题。据媒体披露,我国每年约有90亿美元的出口机电产品受到有关《臭氧层保护国际公约》的限制,被禁止生产和销售; 有80亿美元的出口禽肉、轻工业品、纺织品、建筑材料等受到国外绿色标志制度的影响;还有240亿美元的出口产品的木质包装和木质铺垫材料达不到发达国家环保包装要求而受到间接影响。影响我国产品出口的主要壁垒是食品中的农药残留量、陶瓷制品的含铅量、皮革制品中的PCP残留、烟草中的有机氯残留、机电产品和玩具的安全指标、汽油的含铅量指标、汽车尾气排放量、包装物的可回收指标、纺织品的染料指标、保护臭氧层的受控物质等。
1.4 气候变化与全球变暖使灾害频发
气候的变化和全球变暖固然取决于多种因素,但不能不承认,由于人类对能源的过度消耗,大气中二氧化碳等温室气体的增加是重要原因。据世界气象组织和联合国环境规划署成立的气候变化专门委员会(IPCC)2007年2月发表的第四次气候变化评估报告表明,近100年间全球地皮温度平均上升 0.74摄氏度,其中仅近50年就上升0.65摄氏度。2006年1月全球100多名环境专家在日内瓦开会,专门研讨全球气温变暖问题,据专家预测,到本世纪末全球气温可能上升1.4至5.8摄氏度。气温逐渐升高对自然界、对人类的生存环境会造成重大的变化。如炎热高温、冰川消融、洪水肆虐、生物锐减、飓风频发、干旱持续等极端天气事件增多,生态系统发生明显变化。特别是海平面的上升,使低地被淹,海岸被冲蚀,地表水和地下水盐分增加,不仅影响城市供水, 而且影响旅游业,影响沿海和岛屿居民的生活,危害人类健康,对农业生产影响更大。由于农业减产,连年饥荒,又会引起社会动乱,乃至战争。
上述问题的出现,主要是资源过度开发且浪费严重,能源过度消耗且排放超标。在我们这样一个资源短缺的国家,要发展经济必须改变现有的状况,唯一的出路是走循环经济发展的道路。党的十七大明确指出:“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置,落实到每个单位每个家庭”。为此,到2020年在建设生态文明方面“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模,可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制,生态环境质量明显改善。”要实现这个目标,不是哪一个部门所能做到的,必须通过立法,在统一的、协调的法律框架下,各部门齐心协力来完成,于是,制定一部《循环经济法》就提到国家的立法日程。《循环经济法》的颁布和实施对于节约资源、减少能耗、降低污染、净化环境等都有着重要的意义。特别是对我国政府在哥本哈根气候变化大会上承诺的到2020年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45% 的目标的实现,更有着无可估量的作用。
2循环经济法是设计的法律依据
要实现循环经济必须从设计抓起,抓住设计就抓住了源头。学者们虽然以不同的行业领域为视角对设计的定义有不同的见解,但一般认为,人类通过劳动改造世界,创造文明,创造物质财富和精神财富,最基础、最主要的创造活动就是造物。设计便是造物活动进行预先计划,可以把任何造物活动的计划技术和计划过程理解为设计。即有目的的创作行为。设计可以从狭义和广义两个方面来理解。狭义上的设计,就是指对具体工作对象的创作行为,广义上的设计是指所有的有目的和计划的创作行为。在无法可依的年代,设计主要考虑的因素是根据用户的期望、需要和动机再加上技术规范和行业限制(如国家标准、行业标准)等来完成的。根据这些因素设计出来的产品,既能满足客户的要求,又使设计出来的产品达到有用、能用的目的。至于是否符合法律的要求,设计人员一般很少考虑,导致产品因不合法律要求而被停止使用的事例屡见不鲜。如果单从设计角度讲,我国没有专门规范设计工作的法律,一般都散见于其他工程技术领域的规范中,因此不被人们所重视。现在虽然仍然没有设计法,但《循环经济法》对众多行业的设计者提出了严格的法律要求,必然成为设计的法律依据,使设计者有法可依。《循环经济法》就是从设计开始,对产品如何符合循环经济的要求,实现循环经济的目的作出了具体规定,这些规定如下。
2.1 明确了循环经济的总目标,这也是设计工作的总原则
所谓循环经济,是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再生产、资源化活动的总称。减量化就是在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生;再利用是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用,或者将废物的全部或部分作为其他产品的部件予以使用;资源化是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。
为了实现这个目标,法律要求发展循环经济应当在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下,按照减量化优先的原则实施。这就为设计工作提出了新的要求,成为设计工作的总原则。
2.2 对减量化作出具体的规定
根据《循环经济法》规定,从事工艺、设备、产品及包装物设计,应当按照减少资源消耗和废物产生的要求,优先选择采用易回收、易拆解、易降解、无毒无害或者低毒低害的材料和设计方案,并应当符合有关国家标准的强制性要求。特别是对在拆解和处置过程中可能造成环境污染的电气电子等产品,不得设计使用国家禁止使用的有毒有害物质。设计产品包装物应当执行产品包装标准,防止过度包装造成资源浪费和环境污染。同时,禁止使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备和材料。《循环经济法》对用水、用油、采矿、建筑、农业生产等有关方面如何实施循环经济分别作出具体规定。如法律要求建筑设计、建设、施工等单位应当按照国家有关规定和标准,对其设计、建设、施工的建筑物及构筑物采用节能、节水、节地、节材的技术工艺和小型、轻型、再生产品。有条件的地区,应当充分利用太阳能、地热能、风能等可再生能源。
2.3 对再利用和资源化提出具体要求
实现循环经济,不仅要节约资源,还要实现对资源的高效利用和循环使用。为此,《循环经济法》要求各类产业园区进行废物交换利用、能量梯级利用、土地集约利用、水的分类利用和循环使用,共同使用基础设施和其他有关设施。对企业的设计者来说,对生产过程中产生的粉煤灰、煤矸石、尾矿、废石、废料、废气等工业废物进行综合利用。《循环经济法》对水的重复利用率,余热、余压的综合利用,建筑废物的综合利用,农业废物的综合利用,提高木材综合利用率等都提出了具体而严格的要求。如在水的利用方面,要求企业应当发展串联用水系统和循环用水系统,应当采用先进技术、工艺和设备,对生产过程中产生的废水进行再生利用。通过这些规定,使设计者必然树立新的理念,即以最大的效率发挥资源的作用,尽最大努力综合利用废旧资源。
2.4 明确了激励措施
为了保证循环经济的推进,国家采取了一系列的激励措施。主要措施如下。
(1)设立专项资金。
这是指国家和地方各级人民政府设立发展循环经济的有关专项资金,主要用于支持循环经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务等。
(2)给予资金支持。
除上述专项资金外,对于将循环经济重大科技攻关项目的自主创新研究、应用示范和产业化发展的,国家和地方各级政府都应当列入国家或者省级科技发展规划和高技术产业发展规划,并安排财政性资金予以支持。
(3)给予税收优惠。
国家对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠,并运用税收等措施鼓励进口先进的节能、节水、节材等技术、设备和产品,限制在生产过程中耗能高、污染重的产品出口。企业使用或者生产列入国家清洁生产、资源综合利用等顾黎明路的技术、工艺、设备或者产品的,按照国家有关规定享受优惠。
(4)给予优先贷款。
对符合国家产业政策的节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目,金融机构应当给予优先贷款等信贷支持,并积极提供配套金融服务。相反,对生产、进口、销售或者使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料或者产品的企业,金融机构不得提供任何形式的授信支持。
(5)合理利用价格政策。
国家实行有利于资源节约和合理利用的价格政策,引导单位和个人节约和合理使用水、电、气等资源性产品。政府的价格主管部门应当按照国家产业政策,对资源高消耗行业中的限制类项目,实行限制性的价格政策。对利用余热、余压、煤层气以及煤矸石、煤泥、垃圾等低热值燃料的并网发电项目,价格主管部门按照有利于资源综合利用的原则确定其上网电价。
(6)政府采购优先。
国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策。使用财政性资金进行采购的,应该当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品。
(7)实行表奖政策。
政府部门对在循环经济管理、科学技术研究、产品开发、示范和退管工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。企事业单位对在循环经济发展中做出突出贡献的集体和个人给予表彰和奖励。
这些激励措施对设计者是很大的鼓励,因为任何符合激励条件的产品或项目,都凝聚着设计者的心血与汗水,因此这些激励措施完全适用于设计者。
3设计者违反循环经济法的法律责任
各个行业各个领域的设计者对实施循环经济法有着极其重要的作用。一个产品、一个项目是否符合循环经济法的要求,往往取决于设计者。因此,设计者对循环经济法的实施,肩负着重要的使命。设计者如果背离了循环经济法的规定搞设计,其生产出来的产品或完成的项目必然违法,不仅产品或项目不能投入使用,而且造成人力物力财力的巨大浪费,对相关单位或个人还要给予法律的制裁,即追究法律责任。我国《循环经济法》对法律责任的规定,包括的责任主体范围较广,既有政府相关部门,也有相关部门责任人;既有生产企业,又有销售企业;既有使用者又有设计者。我们从设计者的角度来看,其法律责任主要有如下几点。
3.1 不得设计使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料
因为随着经济技术的发展和改善环境的需要,国务院有关部门将定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品目录。这些目录是依据《循环经济法》的规定而发布,具有法律约束力,任何设计工作者都必须遵守。如果违背这一规定,县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门有权责令停止使用,没收违法使用的设备、材料,并处5万元以上20万元以下的罚款;情节严重的,政府有关部门依照法定程序和权限责令停业或者关闭。值得指出的是,有的设计者为保证工程或产品质量,有时要求生产者从国外采购原材料,但国外的原材料不见得都是允许进口的的。如果有的企业进口列入淘汰名录的设备、材料或者产品的,则由海关责令退运,还可以处10万元以上100万元以下的罚款。这一点一定要引起设计者的注意。
3.2 不得设计使用列入国家禁止使用名录的有毒有害物质
为避免或减少有毒有害物质的使用,法律要求从事工艺、设备、产品及包装物设计要优先选择无毒无害或者低毒低害的材料和设计方案。特别是对在拆解和处置过程中可能造成环境污染的电气电子等产品,不得设计使用国家禁止使用的有毒有害物质。国务院有关部门对禁止使用的有毒有害物质以名录形式予以发布。设计者违反了这些规定,对违法使用的企业,县级以上地方人民政府产品质量部门有权责令限期改正;逾期不改正的,处2万元以上20万元以下的罚款;情节严重的,依照法定程序和权限吊销营业执照。
3.3 不得设计使用不符合国家规定的燃油发电机组或燃油锅炉
因为燃油发电机组和燃油锅炉都属于高油耗的设备,有的产品国家已命令禁止使用。故电力、石油加工、化工、钢铁、有色金属和建材等企业未在规定范围或者期限内停止使用不符合国家规定的燃油发电机组或者燃油锅炉的,县级以上地方人民政府有关部门有权责令改正;逾期不改正的,责令拆除该燃油发电机组或者燃油锅炉,并处5万元以上50万元以下罚款。
3.4 不得设计未达到有关指标的矿山企业违法采矿
根据国家规定,矿山企业在开采前,对开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率、矿山水循环利用率和土地复垦率等指标,都要经过有关部门依法审查合格后方能开采施工。如果这些指标未经国家有关部门依法审查合格即开采,就构成违法行为,县级以上地方人民政府地矿部门有权责令限期改正,处5万元以上50 万元以下的罚款;逾期不改正的,由采矿许可证颁发机关依法吊销采矿许可证。
3.5 不得设计生产、销售、使用粘土砖
生产粘土砖造成耕地大量毁损,因此《循环经济法》规定:“在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内,禁止生产、销售和使用粘土砖”。这就是说,从目前情况看,不是一律禁止生产、销售、使用粘土砖,各地可根据实际情况作出禁止的期限和区域,凡是被当地人民政府规定在期限和区域内的,设计工作者不得设计生产、销售、使用粘土砖,否则就构成违法行为,县级以上地方人民政府指定的部门有权责令限期改正;有违法所得的,予以没收;逾期继续生产、销售的,由工商行政管理部门依法吊销营业执照。
3.6 不得为电网企业设计拒绝企业利用低热值燃料生产的电力
国家鼓励企业对生产过程中产生的粉煤灰、煤矸石、煤层气、煤泥、余热、余压等工业废物综合利用,特别是对建设利用上述低热值燃料的并网发电项目,只要企业依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案的,电网企业应当按照国家规定,与综合利用资源发电的企业签订并网协议,提供上网服务,并全额收购并网发电项目的上网电量。违反上述规定,电网企业拒不收购的,由国家电力监管机构责令限期改正,造成企业损失的依法承担赔偿责任。
3.7 不得设计销售没有再利用产品标识的产品
法律规定,回收的电器电子产品,经过修复后销售的,必须符合再利用产品标准,并在显著位置标识为再利用产品。国家支持企业机动车零部件、工程机械、机床等产品的再制造和轮胎翻新。销售的再制造产品和翻新产品的质量必须符合国家规定的标准,并在显著位置标识为再制造产品或者翻新产品。违反该项规定,由地方人民政府的工商行政管理部门责令限期改正,可以处五千元以上五万元以下的罚款;逾期不改正的,依法吊销营业执照;造成损失的,依法承担赔偿责任。
《循环经济法》特别强调:上述各种违法行为,如果构成犯罪,应依法追究刑事责任。
作者：贵立义 来源：科技资讯 2011年5期
