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一、我国现行财政支出绩效评价存在的问题从广义看，目前我国各级人民代表大会对各级财政预算、决算的审查，各级审计机关和财政监督机构对财政资金的使用进行监督检查等，都或多或少涉及了评价财政资金绩效的内容，但这些行为主要是以监督检查为主要目的，还不能成为真正意义上的财政资金绩效评价。从财政资金管理看，各级财政部门为加强财政资金管理，也采取了一些绩效管理的方法。从我国财政支出绩效评价工作发展的现状看，虽然已有初步基础，但由于此项工作起步较晚，且缺乏系统性研究，仍不能适应我国经济发展与财政改革的客观需要。总的来看，我国财政支出绩效评价工作主要存在以下几方面问题：（一）缺乏统一的法律保障。财政支出绩效评价工作要取得实效，必须得到立法支持，而且要制度化、经常化。而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目要从立项决策、竣工验收直到财政支出绩效评价，实行全过程管理，但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。（二）没有明确的管理机构。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评价机构。而我国，缺乏这样一个有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构，财政支出绩效评价工作主要分散在各管理部门，各部门又主要从技术性能、项目管理方面进行财政支出绩效评价，指标、方法和组织程序差异大，难以形成统一的、全面的财政支出绩效评价。标准不统一，使财政支出绩效评价结果差异大，缺乏可比性，难以保障财政支出绩效评价结果的客观公正性。这是目前我国财政支出绩效评价工作发展滞后的重要原因。（三）未构建规范的指标体系。目前，各有关部门的财政支出绩效评价主要通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性，对财政资金的使用效益评价不足。同时，各部门评价指标设置呈平面化和单一性，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，不能从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价。由于缺乏科学、规范的方法和指标，影响了财政支出绩效评价结果的公正合理性。技术性缺陷是我国财政支出绩效评价工作发展缓慢的直接原因。（四）支出评价内容不完整。体现在：一是侧重于合规性评价，忽视效益评价。从总体上看，目前各有关部门进行的财政支出绩效评价工作带有明显的审计特征，即重点审核项目支出行为是否符合现行财务政策和国家有关规定，往往忽视对项目效率或发展效益方面的评价，或由于评价指标设置不完整，不能进行项目的效益评价；二是评价对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及项目审核、投资与回报的评价，而且包括各种宏观因素的评价，如投资的社会环境，包括政策环境和自然环境对投资行为的影响及投资行为对行业、社会乃至整个经济运行的影响等。目前的财政支出绩效评价工作恰恰不包括这些内容，使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。（五）支出评价结果的约束乏力。由于财政支出绩效评价工作体系不健全，缺乏法律规范，财政支出绩效评价结果只作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任、项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束，不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性，制约财政支出绩效评价工作的深入开展。二、构建财政支出绩效评价体系的路径选择（一）坚持系统化原则，整体规划财政支出绩效评价的改革方案。有效的制度不可能是一项单一的制度，必须是一个完整的制度体系。但这个制度体系不是以多少论效率，而是以其客观性、科学性论效率。比如，如何衡量财政支出的成本与效益遇到的一个技术难题是：公共产品或服务具有外部性特征，而且某项支出效益的取得又与很多因素有关。因此，试图直接、准确地评价财政支出效益确实不易。但有一个简单的方法可以解决这一难题，即在定性评价的前提下采用同类相比的方法实施定量评价。如用于学校教学楼建设的教育经费是“造楼”还是“造人”？从定性的角度看一目了然。财政支出绩效评价难度极大，一个重要的原因是绩效评价涉及到某些人或某群人的小利益，但对整个国家有百利而无一害。制度体系的整体规划，应充分认识实施的难度，从理论上论证财政支出的供给范围与规模、预算会计核算模式、政府事业的发展规划、财政支出管理的决策机制、重要项目评价报告的听证制度等多方面因素的影响，在调查研究的基础上提出切实可行的改革方案。（二）采取循序渐进的实现方式，由易到难、由重点到一般逐步展开。英国和瑞典的经验告诉我们，他们的财政支出绩效评价是从公众和议会特别关注的重大问题与具体项目开始，逐渐扩展到全部财政支出；从重点评价支出的经济性、合规性开始，逐步转移到对财政支出的经济性、效率性、有效性的全面评价。经济性指在财政支出管理中建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，克服财政支出活动中严重浪费和分配不均问题；效率性是政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现；有效性是财政支出所取得的最终成果的具体体现，需要结合当前效益与长远效益来衡量。我国财政支出绩效评价的实现方式也应采取渐进式的方法，由易到难、抓住重点、逐步展开。财政支出绩效评价的重点，应由财政支出的经济性、合规性开始，逐步扩展到效率性和有效性。（三）按照动态管理的方法，在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度。财政资金总是处于不断循环过程中。在收缴环节，采取集中收缴方式明显要比分散收缴具有更高的效率；在存库环节，开展有效的现金管理可以提高资金效益与加强财政控制；在分配环节，预算目标数量化、分类细化有助于对财政支出进行监督和评价，还可清晰地衡量预算分配环节的成本与效益；在购买环节，实行政府采购制度可以取得分散采购方式下不可能取得的规模效益、经济效益和社会效益；在支付环节，采取电子化集中式的直接支付方法，是提高财政资金绩效的必然要求。因此，财政支出流经的各环节存在一个绩效问题，不能仅就财政资金的最终使用成果为对象来评价财政支出的绩效状况，应建立覆盖财政资金运行各环节的财政支出绩效评价制度。（四）根据科学化原理，建立财政支出绩效评价指标体系与评价机制。财政支出绩效评价指标体系是开展绩效评价工作的中心环节。设计一套科学、合理的指标体系，需要兼顾局部利益与整体利益、当前利益与长远利益、直接利益与间接利益，既通用可比、简单适用，又易于操作。为此，可以按照部门、项目、环节分别建立绩效评价指标。部门评价指标用来衡量部门事业发展取得的业绩，可以和部门负责人政绩考核结合起来；项目评价指标是按照分类的原则对不同财政支出的使用效果进行评价；环节评价指标是衡量财政支出运动过程中存库、分配、购买、投资、支付等各环节的绩效水平。建立科学、合理的绩效评价机制，是充分利用绩效评价指标体系、有效开展绩效评价活动的前提。所以，应建立各部门自我评价、财政综合评价、绩效审计评价为一体的绩效评价机制。部门自我评价是各部门对年初设定目标与实现情况的对比评价，并做出具体分析和说明；财政综合评价是财政部门对重点预算资金的绩效进行重点评价，对所有财政资金的绩效状况做出综合评价，并在预算执行过程中对各部门的预算执行情况进行抽查，以保障各项计划目标及时、顺利地实现，更好地配合下一年度的预算分配工作；绩效审计是审计部门针对一些使用大量财政资金的部门和领域进行的专项审计，并提出相应的处理建议；社会评价是社会民众或媒体针对社会普遍关注、群众反映强烈的事件进行举报、采访或揭露，以改善财政支出绩效的整体状况。（五）逐步建立财政支出绩效评价的信息收集网络和数据库。财政支出绩效评价活动的开展，离不开一定规模与容量的数据库，需要针对各类支出项目的投入、效益与影响，进行必要的横向与纵向比较，保证绩效评价工作的持续、高效开展。分不同行业、类型的财政支出项目，将有关的信息或资料作为初始数据源，并在此基础上逐步扩大评价信息的收集范围，推动数据采集进入标准化工作阶段。充分利用现代化的信息技术，建立有效的绩效评价信息收集网络，确保数据信息采集的有效开展。克服制度障碍，在不危害国家安全的前提下实现信息公开、共享；大力推进政府与企业信息化进程，建设完备的财政管理信息系统，提高信息采集的效率性与安全性；发动社会力量，开展数据处理软件的设计与开发，以提高数据处理的效率。三、推进我国财政支出绩效评价改革的对策针对我国财政支出绩效评价工作存在的问题，结合国外发展经验，建立我国财政支出绩效评价体系，应从以下几个方面着手实施。（一）划分评价层次。根据开展财政支出绩效评价工作的主体和客体的不同，可将财政支出绩效评价工作分四类：财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价。财政支出项目绩效评价的主体通常是财政部门、项目实施单位及其主管部门，评价对象是财政支出项目的效益。由于财政支出项目是部门（单位）财政支出的重要方面之一，而且项目支出内容十分广泛、项目间差异大、项目效益不确定性大。因此，对财政支出项目开展绩效评价，对合理安排财政经费、提高财政资金效益具有十分重要的作用。单位财政支出绩效评价的主体通常是财政部门和主管部门，评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政支出效益。单位财政支出绩效评价是部门财政支出绩效评价的基础，单位作为财政部门预算管理的基层单位，其支出效益直接反映为财政支出的总体效益。因此是财政部门预算管理的重要内容之一。部门财政支出绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府和财政部门，评价对象是各政府部门（使用财政经费的一级预算单位）的财政支出效益。部门财政支出绩效评价是财政支出综合绩效评价的基础，是财政部门预算管理的重要内容之一。财政支出综合绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构等，评价对象是财政支出的整体效益，是部门财政支出效益的综合反映。综合绩效评价对象具有整体性，其范围可以是整个国家的财政支出，也可以是某一区域内的财政支出。（二）建立评价制度。财政支出绩效评价是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程，无论是评价工作的组织实施，还是评价结果的具体应用都必须遵循一定的制度规范。首先，建立我国财政支出绩效评价体系的基础是要制定《财政支出绩效评价办法》、《财政支出绩效评价方法选择及工作程序》、《财政支出绩效评价指标设置及标准选择》、《财政支出绩效评价结果应用》等一系列统一的制度规范，明确全国财政支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用，并对相关行为主体的权利和义务进行界定。其次，要在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度。财政资金总是处于不断运动中，在收缴环节，采取集中收缴方式明显要比分期收缴具有更高的效率；在库存环节，开展有效的现金管理可以提高资金效益与加强财政控制；在分配环节，预算目标数量化、分类细化有助于对财政支出进行监督和评价，还可清晰地衡量预算分配环节的成本与效益；在购买环节，实行政府采购制度可以取得分期采购方式下不可能取得的规模效益；在支付环节，采取电子化的集中式直接支付方法，是提高财政资金绩效的有效途径。因此，财政支出各环节上都存在绩效问题，应在财政资金运行各环节都建立财政支出绩效评价制度。最后，做好财政部门、预算单位、审计和财政监督机构、社会中介机构在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工的划分等制度建设，从多方面强化和推进对财政支出绩效的评价。（三）完善评价体系。根据我国的实际情况，财政支出绩效评价指标体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。我国财政支出绩效评价指标体系设置的目标就是形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库，这种指标库的形成不仅需要理论上的研究，更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据财政支出绩效评价的层次，在财政支出分类的基础上，应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并根据指标性质不同，将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。（四）制定评价标准。财政支出绩效评价标准指以一定量的有效样本为基础，测算出的标准样本数据，用来衡量和评价财政支出的绩效水平。财政支出绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准。定量标准和定性标准又可根据标准的取值基础不同，分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准；按照时效性可分为当期标准和历史标准；按照标准形成的方法可分为测算标准和经验标准；按照区域可分为国际标准和国内标准。此外，还可分为政府标准、社会公众标准及民间机构标准等。财政支出绩效评价标准是准确衡量绩效的尺度，标准的正确选择对财政支出绩效评价结果具有较大影响，评价标准的制定既是财政支出绩效评价体系建立的主要环节，也是财政支出绩效评价具体工作所面临的一个重要工作步骤。通过对财政支出绩效评价的标准进行总体规划设计，研究指标与标准的对应关系，研究不同评价对象的标准选择，选取恰当的评价标准值。。评价标准值应以财政支出性质、类别为基础，按照不同地区、行业、项目规模，采用历史经验、政策标准、数理统计分析、专家评估、公众印象等方法取得。通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据后，可在条件成熟时研究建立绩效评价标准数据库。标准会随着经济发展和客观环境的变化不断变化。因此，如何建立和维护更新标准库也是一项非常重要的工作。为提高有关评价标准的权威性，财政部门及有关部门可效仿企业绩效评价，定期发布有关评价标准。（五）创新评价方法。良好的财政支出绩效评价方法是财政支出绩效评价体系的重要组成部分，对财政支出绩效评价结果的准确性具有决定性影响。目前理论界提出了成本效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标评价法、公众评判法等多种方法。其中，比较法、因素分析法、公众评价法和成本效益分析法已被《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》所采纳，应用到实践中。在市场经济条件下的公共财政体制框架中，社会效益评价是财政支出绩效评价的重点内容，而现有评价方法中，能简便、精准地评价财政支出社会效益，满足财政支出绩效评价工作实际需要的方法还有待于进一步研究。今后，在财政支出绩效评价方法研究上，要着眼于增加政府工作与财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性和社会参与性，深入研究公众评判法等适用于社会效益评价的基本方法，按照民主、科学、简便、精准的原则创新绩效评价方法。（六）规范评价流程。财政支出效益评价应由国家统一规定评价应遵循的原则，确定评价的重点，明确评价采取的方法，规范评价的基本流程。坚持定性和定量评价、事前与事后评价、定期和经常性评价、当前与长远评价、自我与外部评价相结合，形成评价工作制度。可以设计评价工作的基本程序为：制定工作计划，确定评价对象，下发评价通知书；组织专业小组，聘请专家，成立评价工作组；制定评价方案，选定评价指标，确定评价方法和评价标准；下达评价通知；督促部门自评，收集、核实数据并实施评价；形成评价报告，做好评价总结；经本级财政部门审核后，予以备案。（七）设立评价机构。财政支出绩效评价机构是财政支出绩效评价体系的工作主体，为改变目前我国财政支出绩效评价工作零碎涣散、缺乏独立性和权威性的状况，使财政支出绩效评价工作制度化、规范化和法制化，真正形成对计划、决策、管理的监督和制约，应在财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构，对全国财政支出绩效评价工作实施统一管理。同时，在各政府部门设立专门的绩效评价机构，按照全国统一的财政支出绩效评价体系的有关要求组织做好本部门、所属单位以及财政支出项目的具体评价工作。鉴于财政支出绩效评价对财政支出管理的监督作用，必须赋予工作机构及相关人员以必要的职权，如在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力。
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近年来，各地出现政府财政规模膨胀与公共产品供给不足并存的怪现象，因此“政府的钱是如何花的？”已成为全社会关注的焦点。“地方财政支出运行现状的调查与分析课题组”于2008年8月至2009年3月间，在北京市人大常委会财经委的协助下，以北京地区市区（县）两级政府为样本，走访了市财政局、市审计局，东城、西城、海淀、平谷等区县的人大和部分区县的财政、审计、监察部门，并对十余名行政事业单位的财会人员进行了访问调查，结合研究外省市相关文献资料，总结出目前政府财政支出的四大顽症。顽症一：过度公务消费已成集体性活动调查显示，公款吃喝、公费旅游、建造高档楼堂馆所等巨大的公务消费已成为了政府的一种惯常的集体性活动。表征一，既得利益者对制度约束抵制或变相抵制。如出国考察在各行政事业单位基本上演变成为一种福利待遇，当财政部门要求削减出国考察经费时，便遇到了一定程度的阻力。公车改革的阻力最大，甚至出现了改革后财政投入更多而不得不叫停的情形。虽然各地具体改革方案不尽相同，却具备同一个特征，即被改革的对象是主持改革的政策制定者和执行者。改革失败的原因在于： 改革政策过多的考虑了如何补偿既得利益者的损失， 而忽视了现行制度和“改革”结果给公共财政和纳税人造成的损失和伤害。表征二， 对权力部门的约束无力。通常有能力建造高档楼堂馆所的都是政府、财政、税务、法院等权力部门。比如某地方财政局严重超标的办公大楼项目经过了当地发改委、规划局等四、五个政府部门正式审批。当地纪检监督部门分析，“因为财政局是一个权力单位”，相关部门都有“ 碍于面子、没有坚持原则的问题”，从而形成了财政局怎么报就怎么批的状况。对于地方政府职能部门的约束尚且如此，可想而知， 对党政“一、二把手”的约束自然更是无能为力。表征三， 由于现有制度的漏洞与不合理。行政事业单位常常出现“为了花钱，而花钱”的情形。如某部门研究室的科研项目延期一年，但项目资金的使用期限并没能延长。那么根据制度要求，必须按原来的期限把钱突击花光，花不完只好安排境内外公费考察。类似的情况屡见不鲜，一些单位集体公款吃喝的起因，往往也是为了要把钱花掉。表征四，公共财政观念的普遍缺乏。朋友聚会抢着买单，最后一位站出来说：“我来付，单位能报销。”于是大家欣然接受，甚至达成共识：能花公家的钱就不花个人的钱,“他人的便宜不能占，公家的便宜不占白不占”。当公共部门、兄弟单位、上下级之间，彼此用公款热情招待成为一种时尚；当节假日前提醒下属 “别忘了表示表示”成为一种常态；当上级部门到下属单位，管吃管住管游山玩水成为一种习惯；当不同省份的同一系统单位间礼尚往来，互通有无，过度的公务消费就形成了一种集体性活动，加之“法不责众”和“从众心理”，公务消费问题难以治理。顽症二：年底突击花钱，愈演愈烈每年四季度， 各大商场、图书大厦的“团购卡”处于“热销”状态，前来购买的预算单位络绎不绝。这只是“年底突击花钱”的表现形式之一。“年底突击花钱”的弊端是显而易见的，它不利于财政资金的合理利用、造成浪费， 影响财政支出预期效果的实现。近年来，“年底突击花钱”呈现出愈演愈烈的趋势。虽然，不同地区不同预算单位“年底突击花钱”的情形不尽相同，在财政资金流量不大的基层地方政府，这类问题也不太明显。但凡是急于在年底前将钱花完的“ 预算单位”莫不是一样的初衷：担心结余款若被“清零”，来年财政拨款数额可能会受影响。造成这样的操作结果，主要是预算的编制和执行中的几种情况引起的：第一种情况， 预算单位的预算编制不实。在项目预算编制过程中，预算单位打出了太多富余，财政款拨下来后一时又安排不出去，只好年底突击花钱。此类虚报预算的心理很容易分析，不是担心未来不确定因素多、无法预测，必须留有余地；就是为了弥补公用经费不足；或者干脆是受利益趋动，财政资金多多益善、不要白不要。第二种情况，预算单位前期执行缓慢。预算执行“前松后紧”是一种比较常见的现象。或是计划做的较粗、前期工作抓的不紧；或是担心钱不够，前期不敢花；也有一些是客观因素，如因政府采购时间较长使财务支出时间后移；部分项目因为相关手续一时没能办全，使开工时间后移从而造成财务支出后移；因工程项目的检查验收周期，或一些修缮项目（如院校的学生宿舍）只能在假期开工等自身特殊性问题导致的后移等。第三种情况，部分财政资金拨付的时间较迟并且数额不确定。就预算单位而言，下半年还能从财政部门“要到”多少钱或者财政部门还能追加多少资金是一个未知数，有时部分财政资金拨付下来很晚（如十一、二月份才到位），从而致使年底突击花钱成为必然之举。顽症三：重分配轻效益，财政支出效率低下近年来，随着财政收入的逐年增加，构建和谐社会目标的确立，政府向民生建设方面的财政投入呈快速增长之势，与此同时，各级政府财政支出效率低下的问题凸显出来，主要表现在拨款缓慢、资金闲置、设备闲置、重复建设、重复拨款、财政投入的效益不高或者效果不明显等方面。从财政资金配置效率层面来看，决策失误是导致财政支出效率低下的主要原因。“形象工程”、“政绩工程”当中不乏劳民伤财、中看不中用的工程，大量财政资金配置项目因为缺乏科学论证和法定程序，造成重复建设、重复拨款，如2006年北京审计局抽查昌平等7个区县的专项补助金的管理和使用情况，发现6个区县有31个项目多头或重复申报， 涉及的补助资金达亿元。在基本建设投资方面，由于条块分割，许多预算单位除了能从本级政府获得财政资金，还可从上级行业主管部门获得二次分配。加上缺乏统一规划协调，以致经常出现“马路不断被开膛破肚”，就2006年4月14日至12月22日，北京永定路路段就先后被4个管线单位、分4次挖掘过。失误的决策不仅无法实现社会资源和公共资源的最优配置，还造成巨大的损失浪费。从财政资金使用效率层面来看，资金闲置、设备闲置、工程质量差等问题，导致政府往往不得不投入更多的财力以达到预期的目标， 财政宏观调控和社会调整功能大打折扣，公共产品相对“昂贵”。如2006年北京市审计局抽查20所医院亿元设备购置项目资金使用情况，当年购置设备支出仅为亿元，新购设备中仅有3所医院的设备全部投入了使用；2005年北京两级财政在房山、怀柔、门头沟、平谷、密云、延庆等6个区县共投资亿元建设了1350个村卫生服务站，第二年抽查中，因缺乏医护人员、运转经费不足、前期选址不合理、未建设必要的工作生活设施等原因，有112个未投入使用（占抽查量的33%）。许多政府投资项目前期工作不实，概预算很粗（甚至有的故意压低概预算以争取获得批准之后再追加）、招投标制度不健全、施工监理机制没有发挥应有作用，实际运作当中违法现象普遍，层层转包、偷工减料、赶工期等问题经常发生，如刚交付使用即漏洞百出的北京西客站就是实例。顽症四：屡审屡犯，法无威慑力目前我国预算执行方面的审计工作，不可谓力度不大。但在超预算支出、虚列支出、挪用、擅自改变资金用途、预算执行缓慢等审计内容上的“屡犯”，许多被审计单位仍然“有恃无恐”。调查中发现财政支出中存在一些特别现象，如“合法不合理”等值得关注。例如，为了改变预算执行缓慢的状况，北京市曾提出“时间过半任务过半”的要求，财政部门也出台了相关配套措施。但在实际的财政支出过程中，却出现了单纯追求执行率而忽视了财政资金使用效果的问题，甚至还出现了“为了合法而违法”的奇怪现象。如某单位虚列支出，将尚未开工的项目款提前打入对方帐户，然后再将款项打回来，以符合财政支出率方面的相关规定。为了解决“合法不合理” 的问题， 预算单位采取了一些“变通”做法，于是又出现了“合理不合法”的情况。如因长期未作调整的差旅费标准导致的住宿超标“常态”；“事出有因”或“情有可原”的擅自改变支出用途或将专项资金调剂或者挪作他用等等。在对审计部门的调查结果时还发现，科研项目的资金流向存在较为严重的问题。科研项目后期往往需要花费较大资金，为了不影响支付进度，目前“通常”的做法是先将项目资金提出来，用的时候再补上，从而造成帐面上显示的资金流向经常与实际使用情况不符。如将一笔资金通过购买商场购物卡等方式提出来，结项后通过支付印刷费、专家评审费、招待费（餐费）等费用又补了回去。利用项目资金购买日用消费品、甚至高档消费品的情况十分严重，有的项目餐费占比重较大，也有将项目资金“私分”的现象。一位承担社科研究项目的科研人员解释说，课题组成员不得提取劳务费的规定不切实际。现实中，项目负责人为了调动科研人员对申报项目和相关工作的积极性，一定要变相支付劳务费。同时，课题研究（尤其是社会科学）需要相关部门和人员的支持和配合，为了课题研究的可持续发展，餐费或招待费的发生是不可避免的，这也符合“人情社会”、“饮食文化”的国情。| 点评 |重在制度建设熊英形成地方政府财政支出四种顽症的现实原因很复杂，其中制度层面值得关注。目前的财经制度存在很多缺陷，如法律制度缺位、法律规范之间有冲突、法律规定脱离实际、配套制度不科学或不严谨等。比如，为满足依法增长教科文卫和农业等方面的法律条款（即“法定支出”的要求），必须将财政收入的一定比例投入相关领域。而每年财政收入增长多少年底才能知道，因此超收收入难以纳入预算管理。政府编制的财政收入计划定得过低，致使年底财政超收部分过多，从而大大增加了财政突击拨款的总量（北京市2007年财政收入计划增长13%，但实际增长）；在专项转移支付问题上，因其本身就具有不确定性的特点，资金量较大、拨付时间较晚，每年各级人大召开时间的差异性（下级人大先于上级人大召开），使得下级政府难以将上级拨付的专项资金纳入本级预算支出方案。监督“软化”和问责 “缺位”更为突出。调查显示：“缺乏责任追究”是“屡审屡犯”的重要原因之一。实践中，审计机关几乎不会动用法律赋予的“行政处罚权”，甚至连“处罚建议权”都难以启动。对尚未构成犯罪的个人行为，难追究责任，对单位行为的处罚更不易实现。缺乏“问责”的“监督”，“大事化小，小事化了”或虽写入审计结果报告，但最终“黑不提，白不提”，使得许多预算单位并不害怕被审出问题资金。已经花掉的财政资金（如违规发奖金），也是“泼出去的水”，一般难以追回。其次，是普遍存在的预算编制不科学。“高报”预算是财务人员的一种普遍心态，担心领导临时决定要做什么事，届时来不及做预算要不到钱。第三，在预算执行方面，或过失为之，或明知故犯。有的是为其生存发展所迫。如某中学多年没能给职工长工资，为了调动职工的积极性，将项目结余资金用来给职工发了奖金；有的是受利益趋动。如各级政府及其财政职能部门拥有财政资金支配权，同时又是一级预算单位，因此在财政资金分配上容易向本单位倾斜，并能够得到其他相关权力部门的“照顾”。在针对预算单位财会人员设计的调查问卷当中有这样一道题：“当领导的指示与财经纪律不一致时，您将如何做？”几乎所有的答卷人都选择了这样的答案：“提醒领导注意，如果领导一再坚持，按领导指示做。”显然，这也是一种明知故犯。此外，决策者和执行者的传统做法、惯性思维以及陈旧的财政观念，也是不可忽视的成因。有些领导干部养成了“拍脑袋”做决策的习惯。领导“拍板”时通常没有“屡犯”的故意，经常还是在为百姓办实事、办好事。但是，由于忽视了决策程序和预算支出规则，其结果往往造成下属部门的行为违法。近年来预算改革进展很快，但一些单位仍然沿用预算制度改革前的做法，如某学校一直保持设立“校长基金”。一位资深审计人员接受调查时表示，现在的各预算单位负责人并非没有法律意识，只是其中许多人观念转变跟不上预算改革发展的形势。如目前绝大多数人都意识到不能设“小金库”，但是对于预算外资金应当纳入预算管理缺乏正确的认识。事业单位的领导普遍认为，“既然资金来源不是财政拨款而是单位‘创收’，就应当由本单位自由支配。”■
公共组织预算管理论文篇二 浅谈公共财政与预算管理改革 摘要：公共财政和预算管理是一个全新的概念，文章从管理层角度对预算管理改革的实践依据及 影响 做了较为深刻的阐述。随着改革的不断深入和 社会 主义市场 经济 体制的进一步完善，公共财政将在市场经济大潮中发挥越来越重要的作用，必将进一步推动 中国 现代 化建设的进程。 关键词：公共财政;预算;管理;财政改革 一、关于公共财政的基本认识 公共财政的概念是在最近几年才引起人们广泛注意的。较早时，从领导层的角度提出来的是在1994年前后，当时担任财政部常务副部长的项怀诚同志在一次财政改革的电视讲座里，就明确提出了“公共财政”这个概念。1998年上半年，项怀诚同志由国家税务总局局长转任财政部长后，又强调了这个概念。1998年12月15日在全国财政工作会议上，国务院副李岚清同志在讲话中提出积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架的思路，同时还提出了四项原则：第一，把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的管好，不该管的不要管;第二，要依法促进公平分配;第三，充分运用预算、税收、国债等经济手段参与宏观经济调控，并做好转移支付工作;第四，要调节市场配置资源偏差，体现国家的产业政策，同时对国有 企业 实行间接管理，做好国有资源管理工作。此后，国务院及财政部领导更多次在不同的场合谈到了公共财政 问题 。尤其是2000年在中央举办的两次省级领导干部财税研讨班上，李岚清副再次提出建立公共财政基本框架问题。公共财政这一概念是在转变政府职能，为实现政府职能而要求财政合理运筹帷幄和深化改革、促进 发展 这个大的战略背景下，由决策层提出来的，其意义是十分重大的。所谓公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向。从我国现实出发，在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中，需要这样一个财政职能和财政形态调整的基本导向。在这种导向下，强调了财政必须顺应改革、体现政府职能和理财系统自力的深刻调整。 二、预算管理改革的 理论 与实践依据 (一)预算管理改革的理论依据 1、经济学依据：“效率优先、兼顾公平”是财政资源配置的最一般原则。资源配置效率分为两个层次。第一个层次是狭义上的效益概念，即“资源利用率”，指一个单位或部门如何组织并运用有限的财政资源，使之发挥出最大效用。第二个层次是“资源配置效率”，指如何在不同单位和部门之间分配有限的财政资源，使每一种资源能有效地配置于最适宜的使用方面和方向上。 在效率优先原则的基础上，预算的安排还需兼顾公平。要求预算分配主体必须立足于全局考虑问题，一切以国家和人民的整体利益为重，不折不扣地执行国家有关方针政策，要求分配主体对各部门各单位预算支出的安排应相应均等，避免因资源配置不公而造成部门和单位之间的不公平待遇。 2、 政治 学依据：依法理财、依法治国。江泽民在党的十四大报告中指出“依法治国”，把坚持党的领导，发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和 法律 上保证党的基本路线、方针的实施，保证党始终发挥总揽全局，协调各方的领导核心作用。“预算”作为体现国家意识，反映政府活动范围、规模和方向，对国民经济运行进行宏观调控的基本手段，必须严格按《预算法》办事，实现预算管理的 科学 化、规范化、制度化和法制化。 3、管理科学依据：将管理科学引入预算过程。现代社会早已步入管理 时代 ，理论家和实际部门的工作者一致主张国家预算制度应融合进更多的 分析 管理 方法 ，以便预算资源的使用具有更高的效率。因此，从管理角度讲，应强调预算过程的功能性，包含预算的控制、管理与规划等因素。例如：将预算编制形式由传统的收入按类别、支出，按功能的汇总预算改为部门和项目编制的部门预算，编制零基预算、综合预算、标准周期预算等，其最终目的在于将预算从被动地以资金支持政府行政改为积极地参与决定政府行政计划和活动，使预算成为理论决策的一项工具，提高政府公共决策的成效。 (二)预算管理改革的实践依据 1、社会主义市场经济的发展和财政职能转变，对预算管理方式提出了新的要求。社会主义市场经济的发展，促使政府职能由过去主要管理国有经济转变到管理国家宏观经济、社会公共事务和以国有资产所有者的身份对国有资产进行间接管理。相应地其财政职能和范围由过去的统收统支，包揽一切，逐步得以转变。这将有助于从根本上规范政府分配，完善政府职能，适应改革发展的客观要求。 2、 目前 的财政运行状况迫切要求提高预算管理水平。我国目前财政收支的矛盾比较尖锐，一个原因是我国正处于社会主义初级阶段，生产力水平不高，经济增长的税收贡献水平较低，财政收入的增长受到制约，财力增长的有限性和支出需求的迫切性构成了社会主义初级阶段财政基本特征。尤其是我国改革正进入关键时期，财政支出的压力空前加大，只有通过深化预算管理改革，优化支出结构，合理配置财力资源，才能使收支矛盾得到一定程度的缓解。 三。公共财政导向下预算管理改革的基本 内容 (一)预算编制改革 改革的主要内容是： 1、改革预算编制 方法 ，实行部门预算。与以往的预算编制方法相比，部门预算更适应监督管理的需要：一是使预算编制的时间大为提前;二是一个部门形成一本预算;三是预算编制方式由以前的部门替下属单位代编，改为从基层单位逐级编制逐级汇总;四是预算批复方式从原来的由财政部各业务司(局)及有预算分配权的部门各自独立地向各部门批复改为由财政部预算司统一批复预算。 2、改变传统的“基数加增长”的预算编制方法，推行零基预算。在部门收入预算中，根据 经济 发展 状况，按收入类别逐项核定。对部门组织的行政性收费和其他预算外收入要核定到单位和项目。部门支出预算按资金用途的不同，类别核定，汇总而成。 3、扩大预算编制的范围，实行综合财政预算。4、改进编制程序。保证编制预算的准备期间，使预算编制更为 科学 合理。此外，各地还实行了一系列其他预算编制的改革措施。如海南省实行的标准收入预算法，安徽省的预算加听证方法，四川省的复式预算制度等。虽然改革的深度不尽一致，但都卓有成效，丰富了预算编制改革的内容，为下一步全面推行预算编制各项改革奠定了一个良好的基础。 (二)完善政府采购制度 政府采购是指各级国家机关及实行预算管理的事业单位和 社会 团体采取竞争、择优、公正、公平的形式使用财政预算内外资金等财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方法获取货物、工程和服务的行为。近年来，各地财政部门及中央有关部门参照国际惯例，按照国务院有关精神和财政部有关文件规定，积极开展政府采购试点工作，在制度建设、机构建设以及组织实施政府采购等方面做出了大量的工作，取得了较为显著的成绩。 (三)改革财政资金缴拨方式逐步建立国库集中收付制度。 国库集中收付制度是与分散的国库收付制度相对的财政资金管理制度。这种制度具有三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户;二是所有财政收入直接缴入国库，主要财政支出由财政直接支付给商品和劳务的供应者;三是建立高效的预算执行机构，科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。在这一制度下，财政收支实现了规范管理，收入不能任意退库，支出得到事前监督，资金使用效益也明显提高。 (四)提高预算执行的严密性和严肃性 在新的财政改革中，我们要强调一个 问题 ，即淡化决算、强化预算。可能以后决算就是一道审计旧档，而预算在各个具体项目的设置上事先经过了专门委员会的充分讨论、体现了公众意愿，是极其严肃的，执行起来也就非常严格，甚至基本上不留弹性。另外，在今后的预算执行上存在一个趋势，即更多的单位和项目将只见数字不见钱。比如，单位需要的设备、办公用品及服务纳入以招标为基本方式的政府公开采购的渠道。通过政府公开招标采购物品的好处是一目了然的。它使预算支出减少了中间环节，增强了透明度和规范化，以竞争求得“价廉物美质优”，也可以最大限度地减少“吃回扣”和权钱交易等腐败行为的滋生。 实行单一国库集中收付制度后，在技术上也为实现预算的完整性提供了保证。从发展前景看，实现预算的完整性经历两个阶段，从“三而一”到“二而一”，即第一阶段预算外和预算内两概念仍保留，但制度外的，包括人们称之为“小金库”的财力将清理整顿，纳入预算外的轨道。再往前发展，预算外的财力在加强管理的过程中会逐渐规范化，随着条件进一步成熟，也会分步纳入预算内，这就是第二阶段，达到“二而一”，从而最终达到预算的完整性。 在预算执行方面存在一个需要逐步探索的领域，即预算执行中总不可避免地要进行修改和调整。如何强化这方面的管理，值得 研究 。我们在强化预算、淡化决算这个大前提下，做了种种严格界定后，还必须承认，预算里仍需留有一个机动的余地，过去体现为预备类，以后不管叫什么，总还会有一个相机决策的弹性区间。这个区间如何掌握，资金管理形式和决策程序如何设置，还需进一步探讨。 四。预算改革的 影响 公共财政导向下预算改革的全面推开，会对财政部门及国家其他相关部门产生极其深刻的影响。 1、对财政部门来说，这是一场深刻的“革自己的命”的制度变革。经过改革使自己头上“财神爷”的光环暗淡下来，把理财中“分小钱”的弹性空间不断压缩，让其它方面和公众越来越自觉、有效地监督财政部门，这是革自己的命。这是一个必然的趋势，并且这种改革晚做不如早做，这是为适应全局与长远的要求，从压缩弹性空间和提高规范化程度入手革自己的命。 2、这也是革部门和预算单位既得利益的命。在今后为保证预算的完整性，提高透明度，提高整个预算管理的科学水平和资金的使用效益，会压缩某些政府和预算单位既得利益的空间。这虽然是一个痛苦的过程，但对整个社会成员和 中国 现代 化发展来说是十分必要的，是有好处的。 3、改革后，必然要求加快推进财政税收管理的现代化建设，随之也就对财政税收人员的素质提出了更高的要求。按过去的老办法做财税工作越来越难，同时国外一些先进的管理经验今后势必要引入到中国来运用。所以要求财税干部必须掌握一系列现代化管理知识和技能。 4、今后预算的编制、执行、监督三者会逐渐分离。管编制不管执行，管执行不管编制，相互之间形成一种制约。同时，还将建立和发展一套监督系统，独立地行使其监督职能。这样形成三套相互独立、相互制约的系统，体现了公共财政导向下规范的权力制衡，从而保证预算管理的透明度和公众意愿真正得以实现。 5、在机构调整方面必然有新的要求。体现在为社会公众和所有纳税人服务的意向，为所有相关部门的业务开展提供更为便利的服务，使各部门在办理事务时可以大幅提高工作效率。 可见，实行公共财政导向下的预算管理改革，对于发展社会主义市场经济具有重要意义。首先，在于它规范了政府行为，将有力地推进依法治国在理财系统中的贯彻落实。第二，它提高了政府资金的管理使用效率。第三，在反腐倡廉方面，依靠制度的建立，能减少腐败的滋生，使政府和财税工作人员真正归位到为人民服务的宗旨上来，从而减少权钱交易、舞弊等违法乱纪行为的空间。第四，它可以促进民主化进程，以理财的民主化推动整个社会的民主化。第五，它是一个显著促进社会经济发展和现代化进程的配套改革的组成部分。 看了“公共组织预算管理论文”的人还看： 1. 有关预算管理论文 2. 有关国家预算管理论文 3. 企业预算管理论文 4. 公共组织论文(2) 5. 浅谈企业全面预算管理论文
法律强制性 是指国家强制的一种法律制度 是国家必须实施的一种强制手段 也只有通过这种手段才能维护我们国家的一些必须要维护的任务和利益 而法律任意性 是指国家对公民不通过法律的强制手段而是通过道德来维护国家需要的任务和利益的一种提倡性制度 公民可以是有一部分的 或没有从公司的角度来说 就是有些法律责任我们是必须承担的 有些也是根据个人的情况而定的 比如公司的职员和公司签约的和同 如果我方先违约 我方就要承担应承担的法律责任 公司先违约也是一样要承担该承担的责任 如果你是该公司的经理 而该公司倒闭了 你可能要承担一部分的责任 也有不承担的情况 如果是你上级出的问题 你可以不用承担责任 而如果是你经理的失误 就要承担一部分的责任 这就是法律的任意性
一、法律理论的困惑 在与人类社会有关的问题中，没有几个像“什么是法律”这个问题一样，如此反反复复地被提出来并且由严肃的思想家们用形形色色的、奇特的甚至反论的方式予以回答。即使略去古代和中世纪关于法律“本性”的思索，而仅仅注意近150年的法律理论，我们在任何其他作为独立学科而被系统研究的课题中也看不到这种情况。与“什么是法律？”这个问题不同，没有大量的文献去致力于回答诸如“什么是化学现象？”或“什么是医疗？”等问题。对于这些学科的学生来说，此类问题只是在初级课本的第一页以短短的几行字来提请他加以注意，而且，给他的答案也与给法科学生的回答截然不同。没有任何人坚持认为下面这些主张是具有启迪性的或重要的：医疗“就是医生对付疾病的所作所为”，是“对医生将要做些什么的预测”；或者断言对酸的研究尽管通常被认为是化学特有的或核心的部分，但实际上它根本不属于化学。然而，就法律来说，那些看上去同样奇怪的意见经常地被表达出来，不仅讲而且还以雄辩和激情去呼吁，宛如它们即法律真理之显示，而长期以来，这些真理却被关于法律本性的大量虚谬之辞掩盖起来了。 “官员们关于争端所作的……即是法律本身”；（注：卢埃林：《棘丛》，1951年第2版，第9页。）“对法院将要做些什么的预言……即我之所谓法律”；（注：霍姆斯：《法律的道路》，论文集，1920年，第173页。）法规是“法的渊源……而不是法律自身的成分”；（注：格雷：《法律的性质和渊源》，1902年，第276页。）“宪法性法律只不过是实在道德而已”； （注：奥斯丁：《法理学的范围》，（1832年），1954年版，第6讲，第259页。）“一个人不应偷盗，如果某人偷盗他就应当受到惩罚……如果真的话，第一个规范就包含在第二个规范之内，后者才是唯一的真正规范……法律就是规定制裁的主要规范。”（注：凯尔森：《法律和国家的一般理论》，1949年，第61页。） 这些仅仅是关于法律本性的大量论断和反驳中的少数几个，但至少初看上去是奇特的和反论式的。它们之中的某些似乎与最坚定的根深蒂固的信念相抵触并易被驳倒，因此，我们禁不住要回答：“即使存在着其他的法律，但法规确实是法律，至少是法律的一种”；“既然要由一个法律去设置官员和法院，那么，实际上法律就不仅仅意味着官员做些什么或法院将要做些什么。” 然而，这些带有反论色彩的言论并不是出自于那些在职业上倾向于对最清楚的常识表示怀疑的空想家或哲学家之口。它们是一些人长期对法律反思的结果，这些人主要是因职业关系而从事法律教学或实践并且在某些情况下作为法官去实施法律的法律专家，而且，他们关于法律的这些言论也确实在他们所经验的范围内增进了我们对法律的了解。了解了他们所处的具体环境之后，这些言论便显得既具有启发性又令人困惑：与其说它们是冷静的定义，倒不如说他们是对那些被过分忽视了的法律真理的巨大夸张，其光芒使我们得以看见法律之中的许多隐蔽之物，但是，这种光芒如此之强，以致于使我们对其余的东西视而不见，并因此使我们对法律仍然没有一个清晰而全面的见解。 对于这种书本上的无休止的论争，我们发现了一个奇怪的对比，即如果要求人们回答这一问题的话，大多数人都有能力轻松而自信地通过列举情况来说明什么是法律。没有几个英国人不知道有禁止谋杀的法律、要求交纳所得税的法律或详细规定订立一个有效遗嘱必须做些什么的法律。实际上，除去第一次碰到“法律”这个英语单词的儿童或外国人，每个人都能轻而易举地再添上几个这样的例子，大多数人甚至能说得更多。他们至少能够大致地叙述怎样识别某些东西在英国是不是法律，他们还知道有专家可以求教，而且，法院也会对所有诸如此类的问题表达最终的权威性意见。除此之外，还有更多的东西广为人知。大多数受过教育的人都有这样的观念：在英国，法律形成了一种制度，同样，在法国、美国或苏联，以及在每一个被看作是独立“国家”的世界之部分，都有一些在结构上广泛类似的法律制度，尽管这些制度之间也存在着某些重要的差别。毋庸置疑，一种教育如果使人们对这些事实一无所知，它就会惨遭失败；反之，如果对此有所了解的人们还能说出不同法律制度之间重要的类似点，那么，我们也很难断定这一定就是对法律的严重曲解。任何受过教育的人都可能在某些基本的方面识别出法律制度的下列显著特征。它们包括：①以惩罚来禁止或命令某些行为的规则；②要求人们对那些被自己以某些方式伤害的人予以赔偿的规则；③规定为了设立授予权利和创设义务的遗嘱、契约或其他协议而必须做些什么的规则；④判定何为规则和规则何时被违犯并确定刑罚或赔偿的法院；⑤一个制定新规则并废除旧规则的立法机关。 如果这些是常识，那么，“什么是法律？”这个问题何以还经久不绝并引出了一大堆五花八门、离奇古怪的答案呢？这是否由于这样的原因，即对于“什么是法律？”这一问题而言，除了一些明确的标准情况（它们被现代国家的法律制度所设定，这些制度是法律制度，对此没有人表示怀疑）之外，还存在着一些模糊的情况，对它们的“法律性质”，不仅受过教育的普通人，甚至连法律专家也为之犹豫不决，原始法和国际法就是这类模糊情况的典型。众所周知，为了说明在这两个情况中按现行的习惯用法来使用“法律”这个词是不恰当的，很多人找到了一些理由，尽管往往不是决定性的理由。这些成问题的或引起争议的情况，确实导致了一场拖延和有点乏味无效的论战；但是，由“什么是法律？”这个经久不绝的疑问所表现出来的关于法律一般本性的困惑，其产生的原因却不能由此得到说明。有两个理由大约能表明困惑的根源并不在此。 首先，在这些情况中，人们为什么感到犹豫不决，有一点是十分清楚的，即国际法缺乏一个立法机关；没有国家的事先同意，它们不能被送上国际法院；而且，国际法也缺乏一套集中组织起来的有效的制裁体系。某类原始法，包括那些可以逐渐地演化成为当代法律制度的原始法，也同样缺乏这些特征。每一个人都绝对清楚地知道，这些方面正是它们与标准情况的差别，也正是这一点使它们的归类出现了麻烦，这是不难理解的。 其次，并非像“法律”、“法律制度”之类的复杂术语才迫使我们承认既有明确的标准情况，也有引起争议的边际情况。实际上，几乎每个用来对人类生活和周围世界的各种特征进行分类的普通词语，也都必然地产生这种区别，虽然过去对这一点强调得太少，但是，现在它已成了人所熟知的事实。有时，对一种表达方式来说，明确的标准情况或范例与那些成问题的情况相比，两者间的差别仅仅是程度不同而已。一个男士，其头亮而光，他显然属于秃头之列；另一位头发蓬乱，则他显然不是秃头；但问题在于第三个人只是在头顶的周边有些稀稀落落的头发，如果他是否算秃头被认为是重要的或者任何实际结果取决于此的话，这个问题就可能被无限期地争论下去。 有时，与标准情况的偏差不仅仅是一个程度上的问题，而且发生在标准情况是由一些正常地相互伴随着但又各具特质的要素结合而成时，那么，缺乏了其中某一个或几个要素的时候就会引起异议：水上飞船是“船”吗？没有王后的比赛还是“国际象棋”吗？此类问题可能是具有启发性的，因为它们迫使我们对标准情况的构成这一概念加以反思并使之明确。但是，毫无疑问，各种事物的被称之为边际方面是如此普遍，以至于我们不能由此来解释有关法律的长期争论。而且，在最为著名并引起争议的法律理论中，只有较小和较次要的部分才涉及到“原始法”或“国际法”这类习惯表达方式是否恰当的问题。 当我们注意到人们极为普遍地具有识别或举例说明什么是法律的能力，以及一种法律制度的标准情况何等普遍地为人所知，那么，似乎只要简单地提出一系列人们熟知的事实，就能轻易地结束“什么是法律？”这一经久不绝的疑问了。我们为什么不可以乐观地简单重复一遍我们（在第3页）曾通过一个受过教育的人的口对国内法律制度显著特征的概括性描述呢？这样一来，我们就能言简意赅地说：“这就是'法律'和'法律制度'所意谓的标准情况；请记住，除了这些标准情况之外，你也会发现社会生活中的某些安排在具有标准情况的某些显著特征的同时，也缺乏其中的另一些。这是些有争议的情况，赞成或反对把它们作为法律来归类的争论是不会有终结的。” 这种解决问题的方法例真算得上是一条适意的捷径，可惜，却没有什么可取之处。这首先是因为那些对“什么是法律？”这一问题深感困惑的人们，显然并没有忘记而且也不需要被提醒去注意以上回答所提供给人们的那些为人熟悉的事实。仍然使问题现实存在的那种深深的困惑并非是忽略、忘记或不可能认识到“法律”这个词通常所指的现象，何况如果我们考虑一下概括叙述一个法律制度的那些术语，就会明白它不过是断定在标准的、正常的情况下，各种法律是交织在一起的。其所以如此，是因为在这种简略的描述中，作为一个标准法律制度的典型要素而出现的法院和立法机构，其本身就是法律的产物。当且仅当存在着一定类型的法律，并由这些法律来授予审理案件的审判权和制定法律的权限时，人们才有可能去建立一个法院或立法机关。 因此，这种解决问题的捷径是无用的，它至多只能提醒询问者注意“法律”和“法律制度”这些词的使用受现行惯例所支配而已。显然，对于“什么是法律”这一询问，最好的方针是推迟给出答案，直到我们查明了是什么东西事实上在困惑着那些熟悉法律、识别例证的能力不在话下、却仍然提出问题并试图做出回答的人们。他们想进一步知道什么和为什么想要知道它？对于这个问题可以给出某种颇具一般性的回答，这是因为存在着某些经常性的主题，这些主题形成了一个关于法律本性的论证与反驳的永恒焦点，并且引发了那些我们所引用过的对法律的夸张性和反论式的论断。关于法律本性的思索有着一个长期又复杂的历史，而追溯起来，它十分明显地总是持续地集中在几个主要的争论点上。这些争论点不是为了学术讨论的乐趣而被无缘无故地选择或虚构出来的，它们涉及法律的几个方面，这些方面看上去总是自然而然地导致误解，以至于混乱和随之而来的澄清混乱的需求相共存，甚至在精通和了解法律知识、有思想的人的头脑中也是如此。 二、三个复现的争论点 在此，我们将区别出三个主要的经常出现的争论点。然后，我们将说明它们为何全都以这样一种形式表现出来，即要求给出一个法律定义，或要求对于“什么是法律？”这一问题给出一个答案，甚至以更晦涩的方式提出诸如“什么是法律的本性（或本质）？”的问题。 这些争论点之中的两个产生于法律的下述方面：在任何时间和地点，法律都有一个最为显著的普遍特征，这就是它的存在意味着特定种类的人类行为不再是任意的，而是在某种意义上具有强制性。法律的这种特点貌似简单，实则不然；因为非任意的强制性行为包含着不同的形式。不许任意选择的行为，其首要的和最基本的意义是当一个人被迫按他人的吩咐行事时，并非因为他受到了身体被推或被拉的那种物理意义的强迫作用，而是因为他如果加以拒绝，他人就会以他所讨厌的后果相威胁。一个强盗命令他的受害者交出钱包，如果拒绝就以开枪相威胁；假如该受害者服从了，我们就以“他被强制这样做”的表述来描述他的被迫行为。有人认为，在这类情境中，当一个人对另一个人发出以威胁为后盾的命令，强制（即前述意义上的强制）他服从时，我们就发现了法律的本质，或者至少可以说是发现了“法律科学的关键”。（注：奥斯丁：《法理学的范围》第1讲，第13页。）他接着又谈及法律与道德的区别。曾对英国法理学产生了广泛影响的奥斯丁的分析，就是以此为出发点的。 当然，法律制度确确实实地经常以此面貌出现在其他各种制度中间。一个刑事法规宣告一定行为属于犯罪并规定了犯罪者所应受到的刑罚，这很像是强盗情境的放大；唯一的区别，同时也是相对次要的区别在于，就法规来说，命令通常是发给习惯于遵守这些命令的群体的。但是，经过严密的考查之后人们就会发现，把复杂的法律现象简化成这一简单要素的诱人做法，反倒是一种歪曲和混乱之源，即使对刑事法规而言也是如此，而这种做法是刑事法规中最有说服力的。那么，法律和法律义务与以威胁为后盾的命令之间有何区别与联系呢？这一直是潜藏在“什么是法律？”这一问题之中的一个基本争论点。 行为的非任意性与强制性的另一个方面，产生了第二个争论点。道德规则强加义务并对个人为所欲为的行为领域加以限制。正如法律制度明显包含着与以威胁为后盾的命令密切相联的因素一样，它也明显地包含着与道德的某些方面密切相联的因素。在这两种相似的情况中，存在着一个困难，即精确地识别相互联系之处；同时，也存在着一种诱惑，即把这种明显的密切联系看作是同一。法律和道德不仅分享同一套词汇，以至于既有法律上的也有道德上的义务、责任与权利；而且，所有国内法律制度都体现着特定的和基本的道德要求之宗旨。不得杀人和不得滥用暴力是法律禁令和道德禁令相一致的最明显的例证。还有一种观念，即正义的观念，它似乎要把这两个领域统一起来：正义既是适合于法律的善，又是诸善中最具法律性质的善。我们思考和谈论“依照法律的正义”，也思考和谈论法律的正义或非正义。 这些事实启示这样一种观点：最好把法律理解成道德或正义的“分支”，法律的“本质”在于它同道德或正义原则的一致，而不在于它是命令与威胁的结合。这种别具特色的学说，不仅属于经院的自然法理论，而且也存在于某些当代的法律理论（它们对源自奥斯丁的法律“实证主义”持批评态度）之中。把法律与道德相等同的理论似乎最终总是把一种强制行为与另一种强制行为相混淆，对于法律规则和道德规则之间的差别，对于它们所含要求的不同，都未留有足够的余地。然而，这些差别和不同至少与我们也能发现的类似点和一致性同样重要。因此，“非正义的法律不是法律”（注：圣．奥古斯丁：De Libero arbitrio第1卷，第5页。阿奎那：《神学大全》，Qu,Xcv,.）的断言，即使不是故弄玄虚，也和“法规不是法律”或“宪法性法律不是法律”等主张一样，都带有同样夸张和反论式的口气。正是在两个极端之间来回摇摆的特点塑造了法律理论的历史：有些人把法律与道德的等同仅仅视为一种错误的推论，并认为这种错误推论乃是由于法律和道德使用权利和义务等共同词汇所致，这些人将会用同等夸张和反论式的措词来反对这种推论：“我所说的法律，就是指对法院实际上将做些什么的预测，而不是什么神乎其神的东西。”（注：霍姆斯：《法律的道路》，出处同前。） 反复地引起“什么是法律？”这个疑问的第三个主要争论点更具一般性。初看上去，说法律制度总是由规则所构成的，这是无可怀疑和不难理解的。无论是把以威胁为后盾的命令，还是把法律与道德或正义之间的联系当作理解法律的关键，持有这两种观点的人往往都乐于把法律说成是一套规则。然而，这个似乎毫无问题的观念所引发的不满、混乱和捉摸不定却构成了关于法律本性的诸多困惑之基础。什么是规则？宣称存在一种规则意味着什么？法院是真正地适用规则还是仅仅自称如此？这个观念一旦被如此追问--在本世纪的法理学中，它就曾受到了如此追问，观点的根本分歧就显现出来了。对此，我们在这里将只做一个大致的描述。 毫无疑问，规则有许多不同的类型。不仅在明显的意义上，除法律规则外，还有礼仪和语言规则，游戏（注：game，可译为“游戏”、“比赛”、“竞技”等。本书中一律译为“游戏”。--译者注）和俱乐部的规则等；而且，在不太明显的意义上，此中任何规则都可能产生于不同的方式，都可能与相关的行为有极为不同的关系。甚至法律也不能例外，例如，法律的某些规则是由立法机关制定的，而另一些规则却不是产生于任何有意识的行为。更为重要的差别是，有些规则具有强制性，强制性的涵义在这里是指不管人们愿意与否都要在某些确定的方面（例如避免使用暴力或纳税）对规则加以遵守；而另一些规则却指示人们在实施自己的愿望时该做些什么，例如，订立婚约、遗嘱或合同所需的程序、手续和条件的有关规定就是如此。同样明显的差别在游戏规则中也可以看到，其中一类规则以处罚来禁止某类行为（如犯规或侮辱裁判），而另一类规则却规定了得分和赢得比赛必须要做的行为。即使暂且忽略这种复杂性而仅仅考虑最基本的规则形式（其典型代表是刑事法律），我们也将发现：这种简单的强制性规则的存在意味着什么，即使在当代的作家中也众说纷纭。某些人确实发觉这个概念是十足地玄奥难解的。 对于强制性规则这一简单概念，我们或许会很自然地作出如下解释，不过，我们马上就会不得不予以放弃。这种解释就是：一条规则的存在仅仅意味着，在一定的境况中，一个群体或其中大多数人的行为举止会“表现为一种规律”，即普遍地呈现为一种既定的相同方式。基于此种理由，当我们说英国有一条做礼拜必须脱帽的规则或演奏《上帝佑我女王》时必须起立的规则时，就仅仅意味着大多数人普遍地如此行为。尽管这种解释表达了规则概念的部分意义，但显然还不够充分。社会群体的成员之间在行为上的简单一致性（例如，所有的人都可能有规律地饮早茶或每周看一场电影）可能是存在的，但同时却并不一定有什么要求这样做的规则。行为上的简单一致和社会规则的存在这两种社会情形之间的差别，往往通过语言显示出来。对于后者，我们能够、即使并非必需利用一些特定的词来予以描述，这些词如果适用于前者之中，将会引起误解。像“必须”、“应当”和“应该”这些不同的词，都可以承担共同的功能，即可以用来表示存在着一条要求一定行为的规则。在英国，每人每周必须或应该或应当看一场电影，既非规则也非事实，唯一真实的是存在着每周看一场电影的有规律的行为。但是，却存在一条作礼拜须脱帽的规则。 那么，在一个社会群体中，习惯性行为的简单一致与通常以“必须”、“应当”和“应该”这些词为标志的规则的存在，两者之间的决定性差别是什么呢？法律理论家们在此发生了分歧，在某几个因素使这一问题更加突出的今天，尤其如此。就法律规则而论，人们相当普遍地认为这种决定性差别（“必须”或“应该”的要素）在于，从一定行为模式中离轨就非常可能遭到敌视的反应，对于法律规则所涉及的情况来说，也就是受到官员的处罚。对于每周看一场电影这类纯粹的群体习惯来说，离轨不会遭到处罚甚至也不会遭到谴责；但是，无论在哪里，只要存在着一些要求某种行为的规则，即使它们像作礼拜须脱帽一样不属于法律规则，对它的偏离也同样可能产生某种类似于惩罚或谴责的后果。就法律规则而言，这种可以预测的后果是明确的并且是被官方所组织起来的；就非法律规则而言，虽然离轨可能引起类似的敌视性反应，但这种反应却没有被相应地组织起来或使之明确化。 毋庸置疑，惩罚的可预测性是法律规则的一个重要方面；但若以为这种可预测性足以透彻地说明一条社会规则的存在意味着什么，或说明规则本身所包含的那种“必须”或“应该”的要素，就难以令人接受了。这种预测说引起了很多异议，其中有一个特别值得认真考虑，它反映了斯堪的纳维亚所有法律理论学派的特点。这就是：如果我们密切观察对背离法律规则的行为加以惩罚的法官或官员（或者对背离非法律规则的行为进行谴责或批评的私人）的活动，我们就会发现，规则实际上以某种方式--预测说全然无法解释的方式--被包含在这种活动之中。对于法官来说，在实施惩罚时，他以规则为指南，以对规则的违犯为惩罚违法者的根据和正当理由。他并没有把规则看成是一个关于他和其他人可能惩罚违法行为的声明，虽然一个旁观者可能恰恰是这样来看待规则的。规则的可预测性方面（尽管十分现实）与法官的目的是不相干的，而规则所具有的指南和正当理由的地位，对他来说才是实质所在。对违犯非法律性规则的行为的非正式谴责，情况也是如此。这些谴责也不仅仅是对离轨行为的可预测性反应，同时还意味着以规则为指南并借助规则来证明。因此，我们说，我们谴责或惩罚一个人，是因为他违犯了规则；而不仅仅说，他可能受到我们的谴责或惩罚。 在对预测说持异议的批评者中间，有一些人声称还有某种东西隐含于规则之中，这种东西很难用明确、严格和真实的术语来分析。那么，除了对背离惯常行为模式者的有规律的、因而也是可预测的惩罚或谴责（此乃与纯粹群体习惯的区别之所在）之外，一条规则中还能有什么呢？在这些清晰可见的事实之外，真的还有某种额外的因素在指导着法官，并对其所实施的惩罚加以证成或提供理由吗？人们难以确切地说出这种额外的因素是什么，这就使预测理论的评论家们倾向于坚持这样一种观点：人们所谈论的规则和“必须”、“应该”、“应当”之类词语的相应用法，都充满着混乱；在一般人看来，这种混乱更加说明了它们的重要性，但是，它们却没有什么合理推论的基础。因而，这些评论家们断言，我们只不过是想象在规则中还存在着某种东西，它支配我们去做一定事情并指导或证成我们的行为，但是，这只是一个错觉，尽管是一个有用的错觉。除了群体行为的明显事实和对离轨行为的可预测反应之外，所有存在的只有我们自己的某些“情感”--强制我们谨守规则并反对他人违犯规则的强烈情感而已。我们不知这些情感是什么，但想象有某种外界的东西，即宇宙体系中某种无形的成分在指导和控制着我们。这样，我们就来到了虚构的领域，据说法律总是与这个领域相联系着的。所以如此，仅仅是因为我们沿用了一种虚构，即我们一本正经地大谈什么“法律的而不是人的”统治。上述这类批评，不论其具体论点有何得失，至少它倡导进一步阐明社会规则与行为习惯的简单一致性之间的区别。这种区别对于理解法律至关重要，本书前几章的许多篇幅都涉及到这个问题。 无论如何，法律规则性质的怀疑主义并没有一味地走极端，并没有把约束性规则这一概念本身也视为混乱和虚构而大加批判。实际情况是，盛行于英美的怀疑主义要求我们对下述见解予以重新考虑，该见解认为法律制度完全是或根本上是由规则所构成的。当然，法院就是这样来拟定判决的，为的是造成一种印象，使人们觉得它的决定是意义确定而清楚的既定规则之必然结果。在特别简单的案件中，情况也许是这样；然而，在困扰着法院的大多数案件中，无论是法规中的规则，还是判例中的规则，它们所包含的可能结果都不止一个。在比较重大的案件中，总是有一个选择的问题。在此，法规的一些用语会具有两可的意义，对判例的含义“究竟是”什么也会有对立的解释，法官将不得不在其间做出选择。可是，法官“发现”而不“制定”法律的传统观念却掩盖了这一事实，它使法官的决定显得似乎是从那些明确的、事先存在着的规则中稳妥地演绎出来的，而没有掺入法官的选择。当然，法律规则可以有一个其意义毫无争议的核心，而且，在某些案件中，人们也很难想象会爆发一场关于规则意义的争论。1837年《遗嘱法》第9条规定一个遗嘱须有两名证人，这一条款似乎不会引起解释上的困难。然而，所有的规则都有一个不确定的边缘，法官必须在这种两可的边缘之间做出选择。甚至遗嘱法中形式无误条款inncent-seeming provision--该条款规定订立遗嘱的人必须签署遗嘱--的含义，在某些情况下也可能被证明有模糊不定之处。例如，如果立遗嘱者使用了化名怎么办？或者他被别人把着手，或者他只签了他姓名的开头字母（缩写），或者他虽然独立而正确的签了全名，却没有签在最后一页的末尾而是签在了第一页的顶端，那么，结果又会如何呢？这些情况仍是法律规则所说的“签署”吗？ 在私法的低级范围内，我们尚且能够寻出如此众多的模糊之处，在宪法夸张的用语中，我们又会发现多少类似的情况呢？美国宪法第5修正案和第14修正案规定，任何人“非经正当法律程序都不得被剥夺生命、自由或财产”。某位作者曾说，这段用语的意义是特别明确的，它的意思是“如果无z，则任何w非x或非y；此处的w、x、y和z，在一个广泛的范围内可以被赋予任何含义”。（注：马奇：《社会法理学检讨》。《斯坦福法律评论》1956年第8期，第518页。）与此不同的是，怀疑主义者却提醒我们：不仅规则是不确定的，而且，法院的权威性最终解释也同样不确定。由此看来，那种把法律归结为规则的观念，如果不是一个错误的话，不也是一个巨大的夸张吗？正是认识到这一点，才导致了我们已经引证过的那种反论式的否定：“法规是法的渊源，而不是法律自身的成分。”（注：格雷：《法律的性质和渊源》，1902年，第276页。） 三、定义 我们由此提出了三个经常性的争论点：法律与以威胁为后盾的命令有何区别与联系？法律义务与道德义务有何区别与联系？什么是规则以及规则达到何种程度才成为法律？关于法律“本性”的大量思考，其主要目的就是为了消除这三个争论点所引起的疑问和困惑。现在，我们已经有可能弄清楚：为什么这种思考通常都以探究法律定义的方式表现出来？为什么已知的定义都贡献甚微以至于不能解决这种持久的难题和困惑？作为一种文字上的启示，定义是利用一
内容提要: 企业社会责任最初以道德责任的形式出现，后来，一部分企业社会责任逐渐发展为法律责任和软法责任，并同道德责任并存。由于法律责任能够依靠国家强制力保障实现，因而法律责任化后的企业社会责任的实现便变得非常确定。当然，企业社会责任的法律责任化也会受到诸多因素的限制，在条件允许的情况下应尽可能扩大法律责任化的范围。有时，软法可以借助其特有的提倡性规范促成企业社会责任的实现，但由于缺少了国家强制力的推行，因而软法化的企业社会责任的实现总体上变得不确定。这时有必要引入司法能动主义，且从广义上看，司法化也属企业社会责任法律化的应有之义。 自20世纪70年代以来，越来越多的国家、国际组织、社会组织甚至企业，为推动企业社会责任的实现进行了一系列的尝试和实践。但是，对处于不同地域、文化中的企业，甚至是处于同一地域、文化中的不同企业来说，其社会责任承担的状况依然千差万别。这是因为，在排除考虑法律等强制性制度安排因素的情况下，这种伦理色彩浓厚的责任承担的实现效果在很大程度上要取决于行为主体的道德素养——当然，这又更深层次地取决于行为主体所处社会共同体的道德水平，而道德则总是“具有多样性”。[1]作为调整人类行为的基本规范的道德和法律并非互不相干，某些情况下，法律对已属道德调整的行为的补充调整完全能够强化伦理的约束效果，道德和法律对企业社会责任的调整便是如此。 一、企业社会责任的性质 企业社会责任（CSR：Corporate Social Responsibility），即企业的社会性的责任，迄今依然是一个颇受争议的概念——正如泛美开发银行（Inter－American Development Bank）持续发展部原经理AntonioVives指出的，即便是“‘社会性的’和‘责任’这两个词也都总是被人曲解，比如，有些人认为‘社会性的’是指诸如健康、教育、安全之类的社会问题，而这些问题一般是属于政府责任（responsibility）范围内的。其他人则更为恰当地将其定义为企业活动范围内的地球（planet）和环境。对于‘责任’一词，一些人认为其指企业行为（actions）的责任（accountability），其他人则认为是对社会的职责（duty），还有些人认为是良好的判断（即金科玉律中常说的‘己所不欲，勿施于人’）。”[2]至于对“企业社会责任”一词的解释，在官方的、国际组织的、民间的和学术性的各种定义中的分歧更是随处可见。 尽管如此，人们现在对“企业社会责任”还是在某些方面取得了共识，即企业社会责任是对以追求利润最大化为唯一目的的企业传统经营理念的修正，其本质是要求企业在追求自身利润最大化的同时应当维护和增进其他社会利益。当然，由于对“企业社会责任”的理解不一，不同人眼中的“其他社会利益”的范围和程度并不尽相同。对“企业社会责任”的不同理解也导致了对其性质的不同看法。就本文的主旨来说，对企业社会责任性质的界定是研究其法律化的前提。 （一）最初的道德责任——企业社会责任的产生 企业社会责任并非自古存在。在古典经济学视域中，我们现在所界说的“企业社会责任”是无以立足的，市场主体如果有什么社会责任的话也被严格限制在商业合同关系的范围之内，或者，如古典经济学集大成者亚当·斯密所主张的，市场主体的活动本身就是实现社会责任的活动——“诚然，他所考虑的是他自己的利益，而不是社会的利益。但是研究他自己的利益自然地或者毋宁说必然地导致他去采取最有利于社会的使用方法。”“他被一只看不见的手引导着，去达到一个他无意追求的目的。虽然这并不是他有意要达到的目的，可是对社会来说并非不好。他追求自己的利益，常常能促进社会的利益”。[3]现在，这种观点依然存在，以美国著名经济学家、诺贝尔奖获得者米尔顿·弗里德曼为代表的新古典经济学者同样反对企业社会责任观念，他主张“企业仅具有一种而且只有一种社会责任——在法律和规章制度许可的范围之内，利用它的资源和从事旨在于增加它的利润的活动。”弗里德曼甚至斥责企业社会责任学说为“一种自由社会里根本的破坏主义”，是“最坏社会的信条”。[4]古典经济学的主张是可以理解的，他们深信充分、完全的市场竞争可以解决一切问题（包括社会问题），因为竞争是以一人之“自利”之心对抗另一人“自利”之心的最有效机制。当然，对企业社会责任的否定也并非古典经济学一家之言。在管理学界，管理大师彼得·德鲁克曾说，“如果你发现经理主管打算承担社会责任，立即解雇他，越快越好！”[5]韩国商法学者李哲松教授也认为，“企业社会责任”一说有违“企业乃纯粹的营利性组织”这一本质，且企业社会责任的内容模糊，义务对象也笼统而不明确。[6] 但是，“自利”驱使下的市场主体这种对利润最大化的唯一追求显然同社会对其的要求和期望相背离。特别是随着生产的社会化和19世纪自由市场经济向社会市场经济阶段的演进，一方面，社会化成就了市场主体规模的大幅扩张，也给其带来了丰厚的利润；但另一方面，与市场活动相关的一系列外部性问题随之而来，如环境污染、劳工待遇恶化、损害消费者利益、贫富分化等问题日益突现，对社会生活和经济的持续发展产生了重大影响。因此，对市场主体的道德指责和抱怨声随之而来且越来越强烈。被指责的市场主体除自然人之外，更多的是企业，尤其是公司制企业，其在19世纪后成为市场主体的主要组织形式。 早在1895年，美国社会学界的著名学者阿尔比恩·斯莫尔（Albion w．Small）就曾在美国社会学创刊号上呼吁“不仅仅是公共办事处，私人企业也应该为公众所信任”，这标志着企业社会责任观念的萌芽。1924年美国学者谢尔顿（Oliver Shelton）首次提出企业社会责任的说法，他把企业社会责任与企业经营者满足产业内外各种人类需要的责任联系起来，并认为企业社会责任包含道德义务。1953年，美国的另一位学者霍华德·R·鲍恩（Howard R．Bowen）出版了《企业家的社会责任》一书，才使企业社会责任正式走进人们的视野。[7]特别是自20世纪70年代以来，西方社会普遍要求企业在实现利润最大化的同时，兼顾企业职工、消费者、社会公众及国家的利益，履行保护环境、消除污染等社会责任，将其经营目标与社会目标统一起来。至此，企业社会责任的承担问题正式成为政府和社会讨论研究的普遍话题——“今天，社会责任‘是否需要承担’已经过时，唯一剩下的问题就是：‘具体承担什么和怎样承担’”。[8] 从企业社会责任的产生过程可以看出，企业社会责任最早产生于社会对企业的一种道德要求，它本质上是一种道德责任——“企业既不是机器也不是动物。它们是由人来运行的组织，而且正因为如此，即使它们不是道德人，但是却具有了接受道德评价的道德身份。”[9] （二）多元化责任——企业社会责任的发展 企业社会责任最初为“道德责任”并不意味着企业社会责任就是道德责任。但是，当前仍然有不少人主张企业社会责任不仅最初属于道德责任，而且是彻头彻尾的道德责任，此即道德责任论者。道德责任论者的观点是可以理解的，正如英属哥伦比亚大学法学教授乔尔·巴肯指出的，“也许是因为‘企业社会责任’这个词由慈善事业进化而来，所以许多人继续将其同‘慈善事业’等同。”[10]在道德责任论者看来，企业社会责任的实现也不需要借助法律等机制，有的学者甚至声称其可以自我实现。如美国马里兰大学法学教授费尔法克斯（Fairfax）指出，一般来说，企业会兑现他们承担社会责任的承诺。“更重要的是，即使企业的行为跟他们花言巧语（rhetoric）的责任承诺不一致，也存在促成这种一致的极大可能性。社会心理学表明，当一个人作出许诺的时候，她会经历来自使其自身行为同许诺相一致的内部的和外部的压力。换句话说，这种压力戏剧性地增加了许诺者同他行为的一致性。而且，当诺言以书面的、公开的和不断重复的方式表现时，许诺影响其行为的机会将进一步地大大增加。”[11]当然，他也认为，“企业是拟制的实体，那些能对自然人形成推动并使得其言行一致的力量可能并不能对企业产生作用。进一步地，尽管企业由一个个的自然人组成，这些人也都具备那种推动自己言行一致的力量，但是，在企业的场合中这些力量可能变得销声匿迹。”[12]但他仍然“坚持认为这些障碍是可以被克服的，特别当我们将关注的目光投在增强企业代理人个人兑现企业责任意识的战略上时。”[13] 但显然的是，将企业社会责任等同于道德责任很难获得人们的普遍认同。一个最典型的例证就是，现在的企业社会责任同法律之间必然会存在某种关系。正如美国俄克拉荷马大学Ostas教授指出的，“仅仅讨论商人的社会责任而不涉及法律是困难的，因为社会责任和法律责任总是交织在一起。法律责任可以通过罚款、监禁或者民事责任等法律制裁得以强制实施，比较起来，社会责任还包括那些不能通过法律制裁强制实施的责任。社会责任明显包括法律责任，但是其概念比后者更为广阔。”[14] 实际的情况是，企业社会责任虽最初产生于道德的需要，但这种道德责任并未到此为止。伦理的软约束离不开法律的强化，道德良知的自律和舆论约束的他律并不能普适于所有的市场主体，于是，随着时间的推移和社会的发展，在存在任何实在法体系的社会（国家）中，企业社会责任的实现除了继续由伦理予以调整外，另一部分（特别是对企业的道德底线要求）则逐渐上升为（广义的）法律要求：（1）对于有些社会责任的承担，法律直接对企业施加强制性，此时道德责任便成了法律责任，自然资源法、环境保护法、劳动法、社会保障法、公司法中的相关强行性规范便是其体现。（2）对于另外一些社会责任的承担，有时由法律以鼓励或一般性义务的形式向企业提出要求，但法律并不能直接强制企业承担，这种社会责任可称之为狭义的软法责任；有时又可能被正式立法主体以外的社会共同体、组织等以制定规范的方式对企业提出要求，这种社会责任同样不具有国家强制实施性，此即广义上的软法责任。[15] 因此，从伦理责任发展而来的企业社会责任既可能是法律责任，也可能是纯粹的道德责任，还可能是软法责任（包括广义和狭义的），即一种多元化的责任。实际上，“企业社会责任”本来是个外来词，在英文中，Responsibility、Duty、Obligation和Liability都可译为“责任”。Duty是具体法律义务上的“责任”，Obligation是具体的法律或道德约束，Liability是归责意义上的“责任”，而“企业社会责任”中的“责任”——Responsibility则是指角色及其权义设置，既可以是某种法律上的义务、职责职权，也包括伦理或道德范畴的义务或角色定位。[16] 不同性质的企业社会责任的实现机制不一样，法律责任可以由国家强制实现，道德责任与国家强制无关，软法责任则介乎两者之间。例如，美国经济发展委员会在《商事公司的社会责任》的报告中列举了58种要求公司付诸实践的、旨在促进社会的进步的行为，涉及了10个领域。同时，他们又将这些社会责任行为分为两类：一是自愿性的行为，由公司主动实施并由公司在其实施中发挥主导作用；二是非自愿的行为，这些行为由政府借助激励机制引导，或者通过法律法规的强行约束来实施。[17]显然，这里的“自愿性”还是“非自愿性”行为取决于企业社会责任到底是法律责任、软法责任还是纯粹道德责任。当然，这三者之间的边界也并非一成不变的，随着社会的发展，它们各自的范围从而强制性程度也会发生变化。在现代法治国家，由于借助法律机制无疑有助于企业社会责任的实现，因而考察这三者之间界限的变化，尤其是将企业社会责任法律责任化和软法责任化，并探讨其实现机制便具有现实的意义。 二、企业社会责任的法律责任化及其限制 法律责任的典型特征是能够以国家强制力保障其实现。因此，企业社会责任一旦由立法以法律责任的形式体现出来，即企业社会责任的法律责任化，这种最初的道德责任的实现便变得非常确定。当然，企业社会责任的法律责任化也会受到诸多因素的限制。研究企业社会责任法律责任化的意义在于如何在条件允许的情况下尽可能扩大企业社会责任法律责任化的范围，推动企业社会责任的实现。 （一）企业社会责任法律责任化的形式 由于法律责任产生于行为主体对强行性法律规范规定义务的违反，因而企业社会责任的法律责任化只能通过立法的方式完成。当前，许多国家的公司法和商法典通过强行性法律规范不同程度地实现了企业社会责任的法律责任化。公司法中体现公司社会责任的规定最早可见于1937年的德国《股份公司法》，其中规定公司董事“必须追求股东的利益、公司雇员的利益和公共利益”。[18]2006年修订并于2008年实施的《英国公司法》第172条第1款也规定：“公司董事必须以一种其善意地相信为了其全体成员利益而促进公司成功的方式行事，并且在如此行事时，已经考虑了：（1）任何决策从长远来看可能的后果。（2）公司雇员的利益。（3）培植与供应商、顾客及其他方的商业关系的必要性。（4）公司的运作对社区及环境的影响。（5）通过高标准的商业行为来维持声誉的愿望。（6）在公司成员之间公平行事的必要。”该条第2款规定，当公司的目的条款包含，或者在一定程度上包含了追求其成员之外的利益的条款时，第1款即应当在以下意义上产生效力：为了公司全体成员利益而促进公司成功，也就是等同于实现第1款所列的目的。[19]2005年的日本《商法典》通过修改公司法中的各项制度来使公司承担社会责任，特别规定了公司债管理公司制度、公司债债权人会议制度，在公司债权人利益保护上独树一帜。[20] 除了公司法和商法典外，其他立法通过强行性规范也同样能实现企业社会责任的法律责任化。如，英国1986年《破产法》第214条规定，如果公司董事或影子董事知道或应当知道该公司的破产清算不可避免，却继续操纵公司进行交易而不采取积极措施尽量减少债权人的潜在损失，这时所进行的交易为不当交易（wrongful trading）。在这种情况下，法院有权要求股东认购公司未发行的股份。这些规定当然成为保护员工、债权人以及其他利害关系人利益的法律基础，为公司承担社会责任提供了法律上的依据。[21]美国自1985年后也有近30个州通过法律特别规定：董事会在制定重要经营决策，特别是在决定是否接受和拒绝一项股权收购方案时，除了考虑股东的利益外，还要考虑其他参与者的利益；本世纪初，美国政府又颁布了一系列严肃公司道德准则的法案，如《2002年萨班斯——奥克斯利法案》，加大对忽视社会责任、侵害相关利益者的企业的处罚力度。几十年来，美国政府不断地通过各式各样的法令，从职场、产品安全、消费者保护、环境保护、公平竞争等方面用强有力的执法来约束和规范企业的行为。[22] 我国《公司法》也以强行性规范的方式规定了公司的社会责任，如：有限责任公司和股份有限公司的监事会中职工代表的比例不得低于1/3，并强化了监事会的职权；由两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司之董事会成员中应当有公司职工代表，国有独资公司董事会成员中应当有公司职工代表；上市公司应设立独立董事，等等。这些规定实质上已经将企业社会责任法律责任化了，比如，如果公司在注册成立后违反这些强行性规定，根据我国《公司登记管理条例》的规定将导致相应法律责任的产生。同国外的企业社会责任法律责任化途径类似的是，我国《公司法》中的上述规定仅是企业社会责任法律责任化的一部分，况且，企业的范围也大于公司的范围。我国对企业社会责任的强行性规定还零星体现于破产法、产品质量法、消费者权益保护法、反垄断法、反不正当竞争法、劳动法、社会保险法、环境与资源保护法、税法等立法之中。 值得指出的是，由于对“企业社会责任”一词的含义和性质的不同解读，学界对企业社会责任法律责任化的范围有不同理解。有的认为“具有法律约束力的社会责任”包括“消费者保护、劳动者保护、环境保护等法律责任”，[23]而有的学者则认为，对公司和债权人、雇员、供应商、用户、消费者的关系完全可以用固有的诚实信用原则来调整，而公司社会责任仅是公司在从事营利性的经营活动中负有的维护社会公共利益的义务，以及侵害社会公共利益应承担的法律责任。[24] （二）企业社会责任法律责任化的限制 如前文所见，道德规则可以变为法律规则，此正如霍姆斯法官的名言：“法律乃是我们道德生活的见证和外部积淀”。[25]但实际上，并非所有的道德规则都有必要且有可能上升为法律规则，在赋予其强制性时尤其如此，企业社会责任的法律责任化过程中同样受到各种因素的限制。 1.企业社会责任只能是道德底线的要求 道德是有层次之分的，法律责任化的只是道德底线的要求。富勒将道德分为义务的道德和愿望的道德两类，愿望的道德是“善的生活的道德、卓越的道德以及充分实现人之力量的道德”，它“好比是批评家为卓越而优雅的写作所确立的标准。”而义务的道德是一种基本的要求，就如“语法规则”，“如果说愿望的道德是以人类所能达致的最高境界作为出发点的话，那么义务的道德则是从最低点出发。”[26]根据富勒的观点，能上升为法律的只能是义务的道德，即最基本的道德，“如果我们要寻找人类研究领域之间的亲缘关系的话，法律便是义务的道德最近的表亲，而美学则是愿望的道德最近的亲属”。[27]博登海默也指出，在道德价值的这个等级体系中，我们可以区分出两类要求和原则。第一类包括社会有序化的基本要求，它们对于有效地履行一个有组织的社会必须承担的任务来讲，被认为是必不可少的、必要的，或极为可欲的。避免暴力和伤害、忠实地履行协议、协调家庭关系、也许还有对群体的某种程度的效忠，均属于这类基本要求。第二类道德规范包括那些极有助于提高生活质量和增进人与人之间的紧密联系的原则，但是这些原则对人们提出的要求则远远超过了那种被认为是维持社会生活的必要条件所必需的要求。慷慨、仁慈、博爱、无私和富有爱心等价值都属于第二类道德规范。对于第一类道德要求，即道德的基本要求，其“约束力的增强，当然是通过将它们转化为法律规则而实现的。禁止杀人、强奸、抢劫和伤害人体，调整两性关系，制止在合意契约的缔结和履行过程中的欺诈与失信等，都是将道德观念转化为法律规定的事例。”[28] 对企业社会责任来说，能法律责任化的同样只能是最基本的道德，即道德底线的要求。实际上，只要考察一下当前已经法律责任化的企业社会责任，如有关保护环境、保护消费者、保护劳工等强行性法律规范，就可以发现其都是对企业道德底线的要求。当然，随着社会的发展变化，法律对道德底线的判断会发生变化，从而道德责任向法律责任转化的现象会持续不断，这就如泛美开发银行（Inter－American Develop-ment Bank）持续发展部原经理Antonio Vives指出的，“‘构成负责任的行为’这个概念在不同的地方、不同的文化是变化的，即使在同一个地方和同一个文化，也会随着时间的过去而变化。几年前，人们并不认为食品公司对于它顾客的肥胖有什么责任可言”，[29]而现在，公司显然需要为此承担道德责任甚至法律责任。 2.法律责任的实现必须具有现实性 米尔恩曾说，“不是所有向往之物都能成为法定权利”。他并以就业为例对此做了说明：“不可能存在就业的法定权利，倘若这一权利意味着无论何时何地获得他们想要的一切种类的工作的权利。由于自然和经济的原因，这种权利的相应义务，是政府和任何社会性权威机构都不可能履行的。”[30]米尔恩的话揭示了一个本质问题：向往之物的实现必须具有现实性。将其应用于企业社会责任的法律责任化也是同样适用的，对于企业社会责任这种“向往之物”，只有当其法律责任化后能够实现才具有现实性。这里继续以就业为例予以说明：就业是劳动者改善生活甚至维持生命的基础，对于企业来说，它们一般有能力保障劳动者的就业，在经济不景气时它们也可通过减少管理层薪酬等方式尽量不跟劳动者解除劳动关系，从企业社会责任的角度看，保障劳动者的就业，特别是在经济不景气时不跟劳动者解除劳动关系是企业承担社会责任的表现。但显然的是，立法不可能将这种道德责任法律责任化，因为其不具备强制实施的现实性，“道德义务法律化的前提是该道德义务得到了社会的普遍认同和遵守，如果超越社会理解和接受的限度，对义务主体的接受能力和接受程度不加考虑，势必会导致法律的遵守状况不如人意。”[31] 此外，企业社会责任的法律责任化还会受到其他一些主客观因素的限制，如社会和立法机关对企业社会责任的关注程度，立法水平，反对声音的强弱——如美国乔治华盛顿大学Lawrence E．Mitchell教授就坚持认为，“引起那些不负责任的企业行为和许多同公司治理有关的内部问题的原因，可以追溯到公司法对公司实体以及它的管理层的道德限制。他的结论是：通过放松这些法律限制应该可以增加公司及其管理层的道德义务（accountability），并且因此增强责任感。”[32]如此等等。 三、企业社会责任的软法责任化与司法能动主义 根据制定（或形成）主体、产生程序、表现形式和保障措施（或约束力）等方面的不同，法有硬法（hand law）和软法（soft law）之分。硬法是指由国家创制的、依靠国家强制力保障实施的法规范体系，具备法律责任条款是硬法的典型特征，前文中关于企业社会责任法律责任化的规范即属于硬法规范。软法的界定则有狭义和广义之分。狭义上的软法的制定主体仅限于立法机关，“狭义上的软法是指，由社会公权力所制定的不具有强制拘束力的行为规范，软法与硬法的划分标准在于‘是否具有强制拘束力’。”[33]在国外，软法也多在狭义上使用，如美国芝加哥大学Jacob E．Gersen和Eric A．Posner教授就将软法“定义为立法权威制定的规则，它不必遵循制定具有法律约束力的规则所必需的宪法的、其他正式的形式或程序。”[34]从广义上看，所谓“软法”，是指不依靠国家强制力保证实施的法律规范，它是一种由多元主体经或非经正式的国家立法程序而制定或形成的，并由各制定主体自身所隐涵的约束力予以保障实施的行为规范，[35]软法的主要渊源包括国家立法和政治组织形成的规则和社会共同体形成的规则。[36]本文对软法的界定采用广义说。当企业社会责任由软法予以规定的时候，企业社会责任便软法责任化了。 （一）企业社会责任的软法责任化 。
杨富元的甘肃省引洮工程水资源利用中心副主任职务；丁汝俊的兰州财经大学副校长职务，退休；寇明尚的甘肃省供销合作社联合社理事会副主任职务。甘肃...
我国地方政府支出与经济增长的关系2008年底以次贷危机为爆点的全球性经济衰退,对中国的经济发展形成了极大的冲击,为此中国政府重启了双积极的财政政策和货币政策,并出台了规模空前的政府投资和经济刺激计划。积极财政政策的实施其效果是不容怀疑的,中国经济迅速复苏,并表现出强劲的增长势头。但是,基于财政支出的内容依旧更多的属于外延式扩张,如集中于基础设施建设环节且主要流向国有经济主导部门,而较少的涉及福利保障、消费刺激和技术进步及结构调整上,故而也有不同的声音聚焦在财政政策的有效性与持续性上,更多的关注政府支出的增加能否有效的传导到私人投资和消费环节,从而在完成总量刺激的同时,实现增长方式的扭转和增长质量的改善。 财政政策的增长效应是如何实现与传导的,政府该如何借助于支出的规模和结构优化提高财政调节的效率并形成可持续的增长路径,围绕这一问题而展开的研究早已从“政府是否该干预经济”衍生到“政府如何干预经济”,财政支出变化对经济的影响分析也从理论争论和探讨发展到实证的检验和判别。并集中于不同体制、政策和发展条件下,财政政策有效性的度量。将之与现阶段的中国实际相结合,则更加凸显出其价值与意义。大量逆周期财政政策的实施确实有效的刺激了经济增长,但是积极财政政策的实施在保证增长的同时,能否有效的传导到私人消费和投资环节?经济刺激计划能够在一个长时期内发挥作用并对中国经济的繁荣提供长久动力吗?本文正是由此出发,从增长、投资和消费三个途径对我国地方政府支出的增长效应进行再检验,并考察地方政府行为的典型特征如何反映在效应的传递上,从而对财政政策的有效性和持续性给出经验的判定。 具体的,本文在第一、二章中对政府支出增长效应的相关研究和基础理论进行了梳理,并借助于AD-AS以及IS-LM分析框架,刻画了政府支出的变化对增长、投资、消费和就业等经济系统的各方面产生的冲击,进而形成了政府支出对经济增长的影响路径。此后,在此基础上,在第三章中对地方政府支出与经济增长的总量效应进行了实证测度,结果证实了地方政府财政调节的主体地位,这也为本文将研究对象集中在省际政府提供了依据,但是,地方政府支出的增长效应呈现出显著的时变特征,更重要的是,政府支出不同构成对经济的作用存在着明显的差异,政府生产性支出与政府投资的增加对经济的刺激作用更为突出,在当前以区域经济增长为核心的政府考核和绩效评价体系下,政府的投资饥渴和投资冲动、政府支出结构偏重于生产性支出和微观经济领域而忽视福利与公共品提供,就不难解释了,投资性支出的增加的确能产生更显著的增长成绩,结构矛盾正是源自于不同层级政府间激励机制的扭曲。 第四章则主要集中在政府支出与私人投资的关系研究上,脉冲响应分析的结果实际否定了财政支出对私人投资的长期有效性,虽然,在短期内,政府支出的增加确实能够促进私人投资的上升,但是,这样的关系随着时间的推移将发生逆转,长期内,并没有呈现出明显的挤入效应。同时,中央投资的增加也无法显著的影响到私人投资的变化上。这部分的说明了这样一个事实,经济刺激计划更多的属于对私人投资和民营经济的替代,积极财政政策的实施仅通过产生出直接的社会需求而促进增长,结合我国产业和部门经济的结构差异,或许,这形成了两种循环,国有经济主导的行业内部,政府支出与投资的增加形成了强烈的产业需求,并通过产业链传导,微弱的反映在传统的竞争性领域和民营经济行业中,也一定程度促进了私人投资的上升,但是,两个循环的相对独立、有限货币供给条件下稀缺性上升导致的资金成本增加,却会在更长的时期挤出私人投资,进而形成“热者更热”与“冷者愈冷”的现实。如果再考虑到地方政府的投资偏好及国有资本对传统和下游产业的介入,这种挤出将在更短时间内发生。积极财政政策的实施实际恶化了结构失衡的格局。 在将视野从投资转移到消费环节,政府支出的增加能否改善消费水平,积极财政政策的实施又能够对国内消费市场的扩大和消费驱动机制的形成提供帮助吗?我们在第五章中进行了分析。基于模型的灵活性,我们在构建区域消费的面板模型时,导入了度量政府行为特征的控制变量。并确实得到了显著的结果。政府支出相对规模的差异,即大政府与小政府模式,以及政府支出的约束强弱,显著影响着财政政策对消费的传导与效果。总体看来,大政府模式下,财政政策对居民消费的挤入效应更为突出,同时地方政府的生产性支出对居民消费存在挤出效应,而非生产性支出的作用则正好相反。因此非生产性支出与转移支付的增加,确实能够对消费起到积极的促进作用。 但是,这一切必须有赖于政府支出约束机制的建设与监督机制的完善。实证结果实际展现了这样一副情景,随着省际政府职能转变及政府边界的清晰化,政府将主要精力投向公共服务建设,一个小政府的财政模式似乎是更为高效,但如果不辅之于有效的监督与制约机制,预算外资金比重的上升,地方政府资金支配能力的自主性得到强化,政府收支体系的扭曲程度进一步加深,财政政策也许得到相反的结论：财政支出的增加反而抑制了消费的增长。 最后,在对地方政府支出的增长效应完成初步度量后,我们在第六章还从效率的角度对我国省际政府的财政调节智慧与政府支出相对效率进行了分析。结合当前地方政府行为特征和目标诉求,我们调整了衡量政府效率时往往偏重于公共服务职能与公共品提供的能力差异的研究方向,重构了政府支出的投入产出核算体系,将政府支出效率的衡量更多的集中于调控目标的实现。结果表明,我国地方政府的支出效率确实存在着较大的差异,且具有很大的改善空间。从这个角度将,将目光更多的集中在效率的改善,而非支出规模的调节上,是未来财政政策优化的重要方向。 同时,分区域的政府效率考察也揭示了我国东、中、西部政府效率差异确实存在明显的区域特征。特别的是,结果展示出中部地区存在一个持续的效率恶化过程。在此基础上,针对政府效率的变迁与影响进行了进一步的分析。结论证实了“小政府更具效率”的假说,但有趣的是,在西部地区,更大规模的政府支出及政府干预的进一步增强,似乎对经济增长及政府效率提高能够产生积极影响。不同的经济发展水平条件下,政府效率的改善存在截然不同的路径。 我也在做，这是网上找的，暂时只找到这一篇
论文对绝大多数的朋友们来说是必不可少的，为了让朋友们都能顺利的编写出所需的论文，论文频道我专门编辑了“财政分权对地方公共支出结构的影响及对策研究”，希望可以助朋友们一臂之力！ 一、前言 财政分权是指中央政府给予地方政府一定的权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。这种制度使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，使地方政府能够提供更多更好的服务。20世纪80年代以来，无论是发达国家、发展中国家还是转型国家，标志分权程度的联邦制程度指数都处于增长状态，导致世界平均的分权程度从1975年的上升到了1995年的（Arzaghi and Henderson，2005）。 与此同时，内生经济增长理论关于非传统要素对于经济增长的贡献的强调，为探讨政府制度变动对经济增长的影响提供了理论支持，从而促进了对分权与经济增长之间相关性的研究。在此背景下，财政分权成为近期经济增长政策研究领域的一个新热点，近10年来发展起来的第二代财政分权理论也日益得到学术界的重视。 根据传统的财政分权理论，分权有助于增加地方政府提供地方性公共品的激励，因为分权体制下的地方政府具有信息优势，能更好地响应地方选民的偏好，有效地提供地方公共服务（Tiebout，1956）。近期的研究认为，由于各种功能的公共支出之间存在竞争性和替代性，有利于当地居民福利的地方公共服务支出就会受到挤占。钱颖一和罗兰（Qian&Roland，1998）认为，财政分权将影响政府支出构成，财政竞争使得基础设施的边际区域价值大于边际社会价值，从而使基础设施的支出份额增加，地方公共产品支出减少。Heine（2006）认为，流动性强的个体会以自己所拥有的退出选择为谈判筹码，不惜损害流动性差的个体的利益，要求政府增加生产性服务的提供。 相对于理论上众多的文献，关于财政分权对公共支出结构影响的研究较少，大多都是关注分权对于某一类公共支出水平或绩效的影响。傅勇和张晏（2007）发现，中国的财政分权对政府的公共支出结构产生了扭曲作用，导致文化类支出不足。一个待检验的假说是，中国特有的政治集权和财政分权的体制会使地方政府之间展开标尺竞争，这种竞争会对政府的支出结构产生扭曲。 二、财政分权对地方公共支出结构的影响 财政分权之所以能引起地方支出结构的改变，最主要的基础就是财政分权下的地方政府拥有了自主安排支出的权力。因此，现有的文献在探讨财政分权影响地方财政支出结构时，无不将重点集中在支出分权的作用上。而对于这种作用方式，现有的分析思路无非是从两方面着手：一是支出分权使得财政的决策者由全国选民转为地方选民，因此，可以认为财政分权下的支出结构的改变主要是反映不同区域选民的不同偏好；二是从地方政府入手，认为中央将权力下放给地方政府，使财政的决策者更接近于居民，从而更容易获得居民偏好的信息，与集权体制相比，会使地方的财政支出发生改变。这两种分析思路虽然角度有所不同，但落脚点其实是一致的，无非都是强调居民的偏好和需求发生了改变，或得到了更好反映。这种分析思路既表明了财政分权会影响地方财政支出的结构，同时，居民偏好的不同也形成了分权体制下的地方财政支出结构的具体特征。 但是，事实却并非如此，其中涉及了各方面的因素，有体制上的也有地方官员本身的原因。各方面的原因纠缠在一起导致了目前这样一个结果，即地方政府在财政支出上重视基础建设投资，轻视科教文卫支出；重视生产性投资，轻视社会福利支出；重视政绩建设支出，轻视居民生活投资；重视行政管理支出，轻视民生投资。 我们首先了解一下2008年官方公布的中央财政支出结构。以科教文卫事业为例，其4项支出的总和只占到中央财政支出的，而仅仅一项工业商业事务就占到了。中央的财政支出具有一定的指导意义，地方政府在进行财政支出预算时可能会参考中央财政支出的比例，可以说地方政府重视经济而忽视科教文卫事业是有其根源的。而事权的下放导致了中央在减少科教文卫事业支出的同时，却将财政支出的压力转嫁到地方政府的身上，因此为了保证科教文卫事业的总支出，地方政府不得不加大在这一方面的支出比例，这也就造成了地方财政支出的紧张。为了缓解这种财政负担，地方政府不得不加大经济投入以获得高额回报来缓解财政压力，这就进入了一种恶性循环。 三、财政分权对地方公共支出结构影响的原因 （一）政府官员的考核标准过分强调GDP 在我国，地方政府最大的激励可能来源于中央所制定的晋升机制，而晋升的标准，据Li and Zhou（2005）的统计分析，认为地方经济的发展是中央政府对省级政府官员的重要考核标准。这种考核标准，使得在分权的体制下，我国地方政府的行为越来越呈现商业性的趋向。地方政府往往扮演企业家的角色，或者是将精力投向经营盈利企业（黄佩华，2004），或者是努力促进本地经济的发展（张卫国，2005）。这意味着作为官僚机构的地方政府只对取得生产率和效率等市场目标负责，而不管是否满足了公众的需求和期望。中央政府将更多的支出职责下放给地方政府并赋予它更大的支出自主权，却缺乏合理完善的考核、激励和约束的政策，一味强调经济建设，这是导致教育事业投入比例低的根本原因。 （二）地方政府“投资饥渴症” 地方政府普遍患有“投资饥渴症”，即地方政府部门几乎普遍都有无边无际的投资冲动，甚至相当多的地方政府就象一个企业，一切以投资问题为中心，而对社会、文化、环境等其他问题很少关注。甚至有的地方政府为了招商引资过度让利，造成国有资产流失，加大了居民的财政负担，这都是不容忽视的现象。这种过度的投资不仅对地方政府公共支出结构造成了不良影响，更是对地方居民的生活带来了不利影响。从出发点来讲，投资与招商引资的努力是积极的，问题是政府为何总喜欢自己亲自上阵？反过来的问题是，为什么地方政府喜欢上项目？显然是因为地方政府、地方官员能在其中获得好处；另一方面，日益沉重的财政压力也迫使地方政府不得不这么做，同时，不合理的干部考核制度更加剧了这一问题。因此，想要治疗地方政府的“投资饥渴症”，必须在确立市场化取向的前提下，加快制度改革，这是解决“近忧”和“远虑”的根本途径。 （三）地方政府追求政绩建设 这个问题也是不难理解的，为了名声与晋升的需求，地方官员在任期间都会或多或少地进行政绩建设，这是普遍存在的现象。自上个世纪90年代中期开始的分税制改革后，分税的比例使财权不断向中央集中，导致地方财政特别是经济落后地区财政 拮 据，一些领导干部要出政绩、搞建设，不是紧着手中这点钱办事，而是要用这点钱办十几倍、甚至几十倍的事，因此政府拖欠也是必然的。这种投资体制再不改、干部考核机制再不变，这种现象将无法根除。 （四）财权与事权分配的不合理 1994年的分税制改革，其中一个重要目标是提高“两个比例”，即提高财政收入占GDP的比例，以及提高中央政府收入的比例。第一个比例的提高，在财政收入逐年下降的情况下，对于整个国家来说是很有意义的.。但是第二个比例的提高，却可能会影响地方政府的行为。在收入有限的情况下，要支付超过收入能力的责任，地方政府自然要选择首先完成考核的“硬指标”，比如GDP增长，至少这会在一定程度上导致软指标的被忽略，比如说教育质量。 可以说，地方财政过于追求投资性建设也是为了缓解在财政支出上的压力。事权的下放很大程度上造成了地方政府的资金不足，如2008年财政性教育经费中央与地方的比重就分别为和。为了确保这一部分的支出地方政府不得不提高政府的财政收入，所以高回报性的投资必然成为政府所追求的目标，这也是事权和财权分配不合理所导致的必然结果。 四、完善财政分权、优化地方公共支出结构的思路与对策 （一）加强民生建设，合理地调整财政支出比例 我国对于GDP过于执着，可以说是在刻意追求GDP的增长。虽然GDP是衡量国民经济发展情况最重要的一个指标，但是它有许多的缺陷，无法反映经济增长对于地区环境的影响，而且存在无效的GDP与消失的GDP，也无法反映居民的幸福程度。所以，经济增长应该采用更为综合的指标进行衡量。在追求经济增长的同时，我们要更加注重居民的幸福指数，打造好民生建设与公共基础事业建设。这需要中央政府的合理规划和指导，根据各省的经济 发展状况作出合理的安排，下达相应的指标。只有这样才能从根本上解决财政支出比例倾斜的问题，也能更好地优化地方公共支出的结构。 （二）制定全面的官员考核制度 在我国，当上级政府对下级政府拥有人事任免权，并以GDP的增长作为考核标准的政治体制下，支出分权导致地方政府偏好于经济建设支出和除科教文卫之外的其他部门事业费的支出，而与居民的福利息息相关的科教文卫支出随着分权程度的加深，则会更加降低。收入分配所产生的激励作用在经济投入的支出上，也是最明显的，但它似乎并不能降低行政管理费用的支出，而且，倾向于地方政府的收入分配也不能使地方政府在支出中将更多的资金用于科教文卫。因此，要纠正我国地方财政这种支出结构的偏向，显然，在分权体制下，必须要改变地方政府所面临的激励。在对地方所制定的晋升机制中，转变GDP的考核方式，以居民利益的实现和提高作为 考核地方政府工作的标准。同时，在不同的地区对官员的考察指标也要有所不同，应该按照各地区的实际情况制定不同标准，不能一刀切。
研究生学位论文格式要求及撰写规范
研究生学位（毕业）论文是研究生培养质量和学术水平的集中体现。高质量、高水平的学位（毕业）论文不仅在内容上有创造性和创新性，而且在形式上也应具有一定的规范性和严谨性。为进一步提高学位（毕业）论文质量，提高论文的水准，使我校研究生的学术观点、学术研究得到科学、准确地反映，参考我国高校学位（毕业）论文和学报论文编排规范，特制定如下规定。
学位申请者应严格按照本规范撰写。凡不符合本规范的论文，研究生学院将退回作者修改后再做形式审查。
一、研究生学位（毕业）论文格式要求
（一）学位（毕业）论文的组成部分与排列顺序
学位（毕业）论文，一般由封面、扉页、独创性声明及版权授权书、中文摘要、英文摘要、目录、(插图和附表清单)、(主要符号表)、引言、正文、结论、参考文献、(附录)、在读期间已发表论文、作者简历、致谢等部分组成，其中带括号部分根据论文类型不同可选。学位（毕业）论文按以上顺序书写编排。
1.封面：
中文学位（毕业）论文题目；
学位申请人；
指导教师；
学科专业（专业学位除外）：专业名称、专业领域名称严格按照专业目录和培养方案填写；
学位类别：按照专业所属门类填写：哲学、经济学、法学、理学、工学、农学、医学、管理学；专业学位类别；
授予单位：河北农业大学
答辩日期；
2、扉页：
分类号：按《中国图书资料分类法》要求填写；
密级：涉密论文，由院学位评定分委员会根据国家规定的密级范围和法定程序审查确定密级，并注明相应保密年限；不需保密的论文不用填写；
单位代码：10086；
学号；
中英文学位（毕业）论文题目；
其余项目同封面(2)～(7)；
3、独创性声明和关于论文使用授权的说明（需研究生和指导教师亲笔签名）。
4、中文摘要:论文摘要内容字数不少于800字，关键词4～6个。
5、英文摘要：包括论文题目、作者、专业、指导教师、摘要内容、关键词。摘要内容和关键词与中文摘要一致。
6、目录：目录最多列至三级标题，以阿拉伯数字分级标出。
7、插图和附表清单：论文中如果图、表较多，可以另起一页分别列出清单列于目录之后。图表的清单应有序号、图表名称和页码。
8、符号、标志、缩略词、计量单位、名词、术语等注释说明，可以集中列于图表的清单之后。
9、引言
10、正文
11、结论
12、参考文献
13、附录
14、在读期间发表的学术论文（必须以河北农业大学名义发表的.文章）：
署名为第一作者的已发表论文复印件，包括刊物封面、目录、版权页和论文全文及被索引的相关证明。
15、作者简历：内容一般包括：姓名、性别、出生日期、籍贯、最后学历（学位）、毕业院校、工作经历；在学期间参加的研究项目、发表论文、申请专利、获奖情况等。学术论文应正式发表，或有正式录用函。罗列作者著作及学术论文应与参考文献所列格式相同。
16、致谢：致谢对象限于对课题研究、学位（毕业）论文完成等方面有较重要帮助的人员。
（二）学位（毕业）论文排版要求
1、论文开本及版芯
论文开本大小：210mm×297mm（A4纸），左侧装订，装订后的尺寸为205×287。版芯要求(指A4纸)：左边距：30mm，右边距：25mm，上边距：
30mm，下边距：25mm，页眉边距：23mm，页脚边距：18mm。
2、 论文用中文撰写（可附相应英文副本）。博士学位（毕业）论文一般5~10万字，硕士学位（毕业）论文一般3万字以上，用计算机打印，字迹要清楚，标点符号要正确，错别字率不得超过1‰。
3、封面和扉页：按研究生学院要求进行制作。
4、 目录：建议使用自动生成目录，格式为：“目 录”黑体三号，字符间距为一个字符，段前段后间距为1行。目录中中文字体为宋体、页码为Times New Roman字体，字号自定。
5、 中文摘要：“摘要”字体为黑体小四号，水平居中；内容另起一行，字体为宋体小四号；“关键词”另起一行，字体为黑体小四号，词条为宋体小四号，词条之间用分号隔开。
6、 英文摘要：字体均为Times New Roman；论文题目字号为加粗12pt，水平居中；作者、专业、指导教师字号为；“Abstract”字号为加粗12pt，水平居中；内容字号为12pt；“Key words:”字号为加粗12pt，词条字号为12pt，词条之间用分号隔开。
7、标题：论文一般分三级标题
一级标题：黑体，三号，段前、段后间距为1行，居中
二级标题：宋体，四号，段前、段后间距为1行（空小四号字大小），左对齐
三级标题：黑体，小四号，段前、段后间距为1行，左对齐
上述段前、段后间距可适当调节，以便于控制正文合适的换页位臵。 8、 正文字体：正文采用小四号或五号宋体，行间距为18磅，为字体调整字间距11磅；
9、 页眉、页脚：均采用五号宋体，从“引言”开始添加页眉。“引言”、“正文”、“结论”部分奇数页页眉居中为论文题名，偶数页页眉居中为“河北农业大学博(或硕)士学位（毕业）论文”；页眉下横线为单直线，粗度磅；论文页码从“引言”开始按阿拉伯数字连续编排，奇数页码居右下侧，偶数页码居左下侧。
10、 图、表标题：采用小五号黑体；图例说明和表格中文字采用小五号宋体；表注采用六号宋体。图序及图名臵于图的下方，表序及表名臵于表的上方，若图或表中有附注，采用英文小写字母顺序编号，如注a，注b，附注写在图或表的下方。文中公式的编号，用括号括起写在右边行末，其间不加线条，文中的图、表、公式等与正文之间要有一行的间距。表格一律用三线表，所有表格、图的标题、中文文字均要求有对应英文标注。
11、文中所列图形应有所选择，照片不得直接粘贴，须经扫描后以图片(.JEPG)形式插入。
12、文中英文、罗马字符一般采用Times New Roman正体，按规定应采用斜体的采用斜体。
二、研究生学位（毕业）论文撰写规范
题名
题名是以简明、具体、确切的词语反映文章中最重要的特定内容的逻辑组合，应符合编制题录、索引和检索的有关原则，亦有助于选定关键词。
必要时可加副题名，如题名语义未尽，需作补充、引申和说明者或是系列文章，需用副题区别其特定内容的，均可加副题。副题应另起一行。
英文题名应与中文题名相吻合。
题名中应避免使用非公知公认的缩写词、字符、代号和公式等。 摘要
摘要是对文章内容准确概括而不加诠释评论的简短陈述，内容包括研究目的、方法、结果和结论等。论文摘要应尽量反映文章的主要信息，要突出本论文的创造性成果或新见解，内容简明扼要，语言精炼，注意不要与结论雷同。英文摘要应与中文摘要保持内容一致。
摘要应具有独立性和自含性，应是一篇完整的短文。采用第三人称。一般不分段表达，不用图表、化学结构式和非公知公认的符号和术语，也不宜引用文章中的图、表、公式和参考文献的序号。
摘要中若采用非标准的术语、缩写词和符号等，均应在第一次出现时以标注形式予以说明。
关键词
标示关键词是为了文献标引工作，便于作索引，便于检索，而从论文选取出来，能反映论文主题内容的词或词组。
凡学位（毕业）论文均应具备中文和英文关键词。中英文关键词应一一对应，分别排在中英文摘要下方。
关键词尽量从《汉语主题词表》、《MeSH词表》、《中医药主题词表》等词表中选用规范词；未被词表收录的新学科、新技术中的重要术语，也应作为关键词标出。
两个关键词之间用分号隔开。
引言
引言作为论文的开场白，应以简短的篇幅介绍论文的写作背景、依据及相关领域内前人所作的工作和研究的概况，说明本研究与前人工作的关系、目前研究的特点、存在问题及作者工作的意义，引出。
遵守学术刊物引文规范,在学位论文和公开发表的论文中,应具体注明引用他人成果与观点等内容。引用自己的成果也应作必要说明。援引教师授课观点或例证,应征得教师本人同意并注明,否则视为抄袭。注重原典(原著)的阅读。严格核实资料来源、引文出处。
研究生学位论文是学位申请者获取博士、硕士学位的重要依据，是研究生科研能力、科研成果的集中体现，同时也是重要的社会文献资料。那么，研究生在写作学位论文的时候，应该注意哪些规范的问题呢？一、学位论文的基本要求1.硕士学位论文的基本要求：查阅资料广泛，综合分析透彻，接触学科前沿，了解本领域国内外学术动态;论文的选题应在学术上或对社会发展具有一定的理论意义或实践价值;论文研究成果有所发现、有所创新，能够表明作者已具有独立从事科学研究工作的能力或综合运用科学理论、方法和技术解决实际问题的能力。学位论文应在导师指导下，由硕士研究生本人独立完成。2.博士学位论文的基本要求：充分了解相关领域的历史与现状，熟悉本研究领域的前沿和国内外学术动态;论文选题有重大的理论意义或实用价值;论文具有创造性，研究成果对学科发展、经济建设、科技进步与社会发展具有明显的贡献;能够表明作者已具有较强的独立从事科学研究工作的能力。学位论文应在导师指导下，由博士研究生本人独立完成。3.除外语类专业外，研究生学位论文一般用中文撰写。非中文撰写的学位论文，博士学位论文至少要有8000字以上的详细中文摘要，硕士学位论文至少要有3000字以上的详细中文摘要。详细中文摘要作为论文附录。二、学位论文的格式要求1.摘要摘要另起一页，“摘要”两字居中，中间空两格，三号黑体加粗。摘要内容另起一行，段落按照“首行缩进”格式，每段开头空两个字符，博士学位论文采用五号宋体，硕士学位论文采用小四号宋体。关键词另起一行，冒号后为关键词内容。博士学位论文采用五号宋体，硕士学位论文采用小四号宋体，“关键词”三字加粗。另起一页，“Abstract”居中，三号Times New Roman体加粗，内容另起一行，段落按照“首行缩进”格式，每段开头空两个字符。博士学位论文采用五号Times New Roman体，硕士学位论文采用小四号Times New Roman体。Keywords另起一行，冒号后为Keywords内容。博士学位论文采用五号Times New Roman体，硕士学位论文采用小四号Times New Roman体，“Keywords”加粗。3.目录目录另起一页，“目录”两字居中，中间空两格，三号黑体加粗。目录内博士学位论文一级标题为五号宋体加粗，左对齐，二级标题及其下级标题为五号宋体，下级标题相对上级标题右缩进一个字。页码为五号宋体，右对齐。硕士学位论文标题和页码格式同上，字号用小四号。4.正文(包含致谢)博士学位论文正文内容为五号宋体，硕士学位论文正文内容为小四号宋体，段落按照“首行缩进”格式，每段开头空两个字符。一级标题另起一页，居中，三号黑体加粗;二级标题首行缩进两字符，四号黑体加粗;三级标题首行缩进两字符，小四号黑体加粗。5.公式公式在文中应该另起一行居中横排，分章节用阿拉伯数字连续编排，如：公式、公式，其标注应于该公式所在行的最右侧。6.图图一般在文中随文字编排，分章节用阿拉伯数字连续编排，如：图、图。图应有图题，并置于图的编号之后，图的编号和图题应置于图下方的居中位置。7.表分章节用阿拉伯数字连续编排，如：表、表。每张表应有表题，置于表的编号之后，表的编号和表题应置于表上方的居中位置。8.参考文献参考文献另起一页，“参考文献”四字居中，三号黑体加粗;中文文献采用宋体，英文文献采用Times New Roman体，博士学位论文采用五号字体，硕士学位论文采用小四号字体。参考文献采用顺序编码制标注，即按正文中引用文献出现的先后顺序连续编码。将序号置于方括号中，方括号后空一格接后续内容，每一参考文献条目的最后均以“.”结束。文献中的作者不超过三位时全部列出，超过三位时，一般只列前三位，中文的后面加“等”字，英文的后面加“et al”，作者姓名之间用逗号分开。正文中引用参考文献的标注方式应全文统一，标注的格式为[序号]，以上角标形式置于引文或转述观点的最后一个句号之前。多次引用同一著者的同一文献时，在正文中标注首次引用的文献序号，并在序号的[ ]外著录引文页码。9.注释注释采用脚注方式，注释内容置于加注处所在页的下方，每页注释序号均从①开始，不与前页的注释连续编号，格式为小五号宋体。在正文注释处的右上角标明注释序号。10.附录附录另起一页，“附录”两字居中，中间空两格，三号黑体加粗。如有多个附录，可用附录1、附录2区别并加以排序。
确保正常的学术交流，提高学术水平，是实现学术创新的基本保障。大学内部，良好的学术思想道德教育对于学生树立优良学风，培养正直、诚信的拔尖创新管理人才发展有着非常重要影响作用，要使研究生形成一种遵从学术规范，严格学术道德的良好学习氛围，使每一个研究生都具有良好的素质，只有通过实现他们自己的更好的价值，才能对经济社会主义作出更大的贡献，才能创造更多的财富。然而，在社会飞速发展的今天，高校毕业生中也出现了一系列的学术不端行为，这严重地影响着我国人才培养的整体水平和今后学术研究的质量，因此，加强研究生学术道德建设具有重要的现实意义。 在专业课学习、课题研究、奖赏评估、毕业授位等过程中，都可能出现研究生学术不端行为。在学术不端行为中，其主要表现为以不符合学术道德标准的方式来达到获取学位的目的。在这方面，主要表现为课程考试、课程论文与学位论文乱写、篡改、伪造科学研究资料，请他人做实验；撰写论文，甚至在网上买卖论文，以及在论文发表过程中一稿多投，随意署名，其他不良行为，如引用不当。 一般来说，根据学生的主观故意和他们的动机，可以把学生的失范行为分为以下两类：一是“过失违背”。 paperfree论文查重小编告诉大家主要有以下三个主要原因： （1）缺乏教育的环境。教育领域偏离科学研究精神的现象日益增多，而指导教师在指导学术道德规范方面的缺失，使部分研究生没有对科研的严肃性有深刻的认识，因此，学习和研究的态度不够严谨，最终形成了剽窃、剽窃等失范行为。 （2）缺乏个人培训。尽管我国大力提倡和实践能力素质教育，但要真正使学生在学习遵守社会科学技术研究的道德行为规范上还有待进一步加强。假如幼年时缺乏对科学研究基本道德的培养，个人也不够重视，一旦真正开始科学研究，就容易出现失范行为。它二是故意违反。大多数教师都是以身作则，细心指导，严格要求研究生。但是由于各种原因，少数研究生仍有可能发生失范行为。
论文框架主要包括作者、题名、关键词、正文、摘要、参考文献、附录等部分。论文是描述学术研究成果进行学术交流的一种工具，也是探讨问题进行学术研究的一种手段，包括毕业论文、学年论文、学位论文、成果论文、科技论文等。1.论文题目： 要求准确、简练、醒目、新颖。2.目录： 目录是论文中主要段落的简表。3.内容提要： 是文章主要内容的摘录，要求短、精、完整。4.关键词： 是从论文的题名、提要和正文中选取出来的，是对表述论文的中心内容有实质意义的词汇。5.论文正文： 包括引言和论文正文。6.参考文献： 一篇论文的参考文献是将论文在研究和写作中可参考或引证的主要文献资料，列于论文的末尾。
1、论文题目：要求准确、简练、醒目、新颖。2、目录：目录是论文中主要段落的简表。（短篇论文不必列目录）3、提要：是文章主要内容的摘录，要求短、精、完整。字数少可几十字，多不超过三百字为宜。4、关键词或主题词：关键词是从论文的题名、提要和正文中选取出来的，是对表述论文的中心内容有实质意义的词汇。关键词是用作机系统标引论文内容特征的词语，便于信息系统汇集，以供读者检索。 每篇论文一般选取3-8个词汇作为关键词，另起一行，排在“提要”的左下方。主题词是经过规范化的词，在确定主题词时，要对论文进行主题，依照标引和组配规则转换成主题词表中的规范词语。5、论文正文：（1）引言：引言又称前言、序言和导言，用在论文的开头。 引言一般要概括地写出作者意图，说明选题的目的和意义, 并指出论文写作的范围。引言要短小精悍、紧扣主题。〈2）论文正文：正文是论文的主体，正文应包括论点、论据、 论证过程和结论。主体部分包括以下内容：a.提出-论点；b.分析问题-论据和论证；c.解决问题-论证与步骤；d.结论。6、一篇论文的参考文献是将论文在和写作中可参考或引证的主要文献资料，列于论文的末尾。参考文献应另起一页，标注方式按《GB7714-87文后参考文献著录规则》进行。中文：标题--作者--出版物信息（版地、版者、版期）：作者--标题--出版物信息所列参考文献的要求是：（1）所列参考文献应是正式出版物，以便读者考证。（2）所列举的参考文献要标明序号、著作或文章的标题、作者、出版物信息。
1.论文题目：要求准确、简练、醒目、新颖。2.目录：目录是论文中主要段落的简表。（短篇论文不必列目录）3.内容提要：是文章主要内容的摘录，要求短、精、完整。4.关键词定义：关键词是从论文的题名、提要和正文中选取出来的，是对表述论文的中心内容有实质意义的词汇。关键词是用作计算机系统标引论文内容特征的词语，便于信息系统汇集，以供读者检索。每篇论文一般选取3-8个词汇作为关键词，另起一行，排在“提要”的左下方。主题词是经过规范化的词，在确定主题词时，要对论文进行主题分析，依照标引和组配规则转换成主题词表中的规范词语。（参见《汉语主题词表》和《世界汉语主题词表》）。5.论文正文：
论文框架由以下几部分组成：
1、介绍
简要地总结论文主题，说明为什么这个主题有价值，也许还可以概述一下你的主要结果。
2、背景信息(可选)
简短地介绍背景信息是必要的，特别是当你的论文涉及两个或多个传统领域时。
3、新技术回顾
这部分回顾了与论文相关的研究现状。
4、研究问题或问题陈述
工程论文倾向于提到一个需要解决的“问题”，而其他学科则是用一个需要回答的“问题”来表述。在这两种情况下，有三个主要部分：
5、描述你如何解决问题或回答问题
论文的这一部分形式更加自由，可以有一个或几个部分和子部分。
6、结论
结论部分通常涵盖三件事，并且每一件事都应该有一个单独的小节：
7、参考文献
参考文献的列表与第3部分中给出的技术现状综述紧密相关。所有的参考文献都必须在论文正文中提及。参考书目可能包括论文中没有直接引用的作品。
8、附录
一般来说，太过具体的材料不适合在论文主体中出现，但可供考官仔细阅读，以充分说服他们。